Toepassen gelijkwaardigheid brandveiligheid vraagt solide toezichtarrangement

Het brandveiligheidstoezicht in Nederland is te beperkt. In veel gevallen wordt in de gebruiksfase van grote en complexe gebouwen niet getoetst of de bouwwerken nog wel voldoen aan de oorspronkelijke uitgangspunten in de bouwvergunning.

Door Johan Jansen en Roland van Doorn*

Tijdens de bouwfase zijn toezichthouders van gemeenten, omgevingsdienst of brandweer vaak wel nauw betrokken. Maar daarbij schuilt ook een adder onder het gras. Een groot deel van de gelijkwaardige oplossingen bestaat namelijk niet uit bouwkundige of installatietechnische voorzieningen. Het betreft juist het voorkomen van brand door voorschriften in de gebruiksfase.

Periodiek toezichtarrangement

Toezicht door middel van een periodiek toezichtarrangement maakt deel uit van het toepassen van een gelijkwaardigheid op basis van de NEN 6079. Een risicobenadering die in veel gevallen in de gebruiksfase van een gebouw risico’s met zich mee brengt. Met name omdat een groot deel van de gelijkwaardige oplossing is gebaseerd op gebruiksvoorschriften. De norm wordt in toenemende mate toegepast voor het realiseren van (bijzonder) grote industriegebouwen met enorme brandcompartimenten. Na oplevering is er vaak geen controle meer op die gebouwen.

Papieren tijger

Het vanuit de norm verplicht gestelde toezichtarrangement zou de brandveiligheid op langere termijn moeten borgen. Op basis van de norm moet door een onafhankelijke partij periodiek een toezichtcontrole worden uitgevoerd. Daarmee wordt getoetst of er nog wordt voldaan aan de voorschriften. In de praktijk wordt het verplichte toezichtarrangement echter nauwelijks nageleefd. Waarschijnlijk omdat de gebruikers van gebouwen gewoonweg niet op de hoogte zijn van die eis. Dan wordt het toepassen van de norm vooral een papieren tijger.

Iedereen moet goed doordrongen zijn dat het toepassen van een risicobenadering veel gebruiksbeperkingen met zich mee brengt

De vaak lijvige NEN 6079 rapportage staat bol van complexe formules die voor een groot deel zijn gebaseerd op gebruiksvoorschriften. In de praktijk is er weinig zicht op, of nog wordt voldaan aan de (vergunning)voorschriften. Omdat het soms gebouwen betreft met een oppervlakte tot wel 100.000 vierkante meter, is deze gang van zaken op zijn minst zorgelijk te noemen.

De theorie en de praktijk sluiten dan ook niet goed op elkaar aan. De bouwwereld en het bevoegd gezag zouden terughoudender moeten zijn met toepassing van deze gelijkwaardigheidsnorm. Of ze moeten strak toezien op naleving van de voorwaarden. Niet eenmalig, maar zeer periodiek. Projectontwikkelaars, bouwers en gebruikers van gebouwen moeten eerst goed doordrongen zijn van het feit dat het toepassen van een risicobenadering vaak veel gebruiksbeperkingen met zich mee brengt.

Gebouw voldoet, zolang gebruik niet verandert

De gelijkwaardigheidsbenadering is onderdeel van de bouwvergunning die de gemeente verstrekt. Als volgens de eisen van het brandveiligheidsrapport wordt gebouwd en er vindt een afsluitende brandveiligheidscontrole plaats, dan is dat enkel een momentopname. Die zegt alleen iets over de staat waarin het gebouw wordt opgeleverd door de aannemer. Op papier voldoet het gebouw altijd, zolang gebruik en inrichting van het bouwwerk niet veranderen. Maar dat is niet de realiteit. In werkelijkheid treden in industriegebouwen veelvuldig wijzigingen op in werkprocessen en materiaalopslag. Deze hebben gevolgen voor het brandrisico en de vuurlast. Daarom is een periodieke onafhankelijke toetsing van het brandveiligheidsniveau vereist voor gebouwen die zijn gebouwd op basis van het gelijkwaardigheidsbeginsel.

Theorie versus praktijk

Het achterwege blijven van een onafhankelijke toets kan leiden tot gevaarlijke situaties, omdat de werkelijke brandrisico’s niet overeenkomen met de theorie. Bekende voorbeelden zijn de brand in de bouwmarkten van Gamma in Doetinchem in 2008 en Karwei in Apeldoorn in 2018. Deze panden waren gebouwd volgens uitgangspunten die een onbeheersbare brand moesten voorkomen. Het zou een veilige inzet van de brandweer mogelijk moesten maken. De praktijk was anders.

Bij de Gamma-brand in Doetinchem bleek in het brandbeveiligingsconcept geen rekening te zijn gehouden met het brandgedrag van grote hoeveelheden brandbare vloeistof in plastic verpakkingen in de stellingen. Daardoor verspreidde de brand zich sneller dan op grond van de (theoretische) berekening van het brandveiligheidsniveau, werd verwacht. Het voorbeeld illustreert hoe inrichting en gebruik van een gebouw in de gebruiksfase van invloed kunnen zijn op het daadwerkelijke brandveiligheidsniveau in de gebruiksfase. Situaties die aan het licht kunnen komen door een herhalingscontrole die in de NEN 6079 als eis zijn opgenomen.

Een bijkomend aandachtspunt in het brandveiligheidstoezicht is dat er verschil zit in de acceptatie van de NEN door gemeenten en brandweerkorpsen

Variatie

Een bijkomend aandachtspunt in het brandveiligheidstoezicht is dat er verschil zit in de acceptatie van de NEN door gemeenten en brandweerkorpsen. Een voorbeeld uit de praktijk; In de bewuste NEN worden de te treffen brandpreventieve maatregelen onder andere onderbouwd door statistische gegevens over brandoorzaken. In industriegebouwen blijkt bijvoorbeeld 30 procent van de branden zijn oorzaak in elektrische installaties te hebben. De onderliggende eis is dat er op die installaties periodieke en gestructureerd controles plaatsvinden op gebreken om brand te voorkómen. Sommige brandweerkorpsen zijn echter van mening dat de tabel met brandoorzaken niet klopt en weigeren daarom de norm toe te passen. Andere regio’s doen dat wel.

De norm is in zijn aard vrij theoretisch en laat veel ruimte aan alternatieve interpretatie. Dit kan de oorzaak zijn van het gebrek aan draagvlak bij sommige partijen.  Zo is het toepassingsbereik vrij groot. De NEN 6079 wordt vooral toegepast op industriegebouwen (80 procent). Echter de norm rekent onder industrie ook dierenverblijven (veestallen/veeschuren). Die agrarische ‘industriefuncties’ hebben echter een totaal andere gebruiksfunctie en een ander risicoprofiel.

 

Gedetailleerd toezichtregime

Hoe kunnen we komen tot een betere brandveiligheidswaarborg voor complexe bouwwerken waarop de NEN 6079 van toepassing is? Om te beginnen zou de norm, juist vanwege de brede interpretatiemogelijkheid, met meer restrictie moeten worden toegepast. En wáár dat gebeurt, moet na oplevering van het bouwwerk een gedetailleerd toezicht- en handhavingsregime worden opgesteld. Dit om te voorkomen dat verandering in het brandveiligheidsniveau als gevolg van tussentijdse bouwkundige aanpassingen of functieveranderingen onopgemerkt blijven bij de verantwoordelijke gebouwbeheerder.

Een goed uitgangspunt zou zijn dat voor een gebouw waar de NEN 6079 is toegepast elke twee jaar een actueel brandveiligheidsrapport wordt opgesteld. Doe dit aan de hand van een nauwkeurig omschreven inspectieschema. Daarin staat welke elementen in het gebouw (elektrische installatie, brandscheidingen, blusinstallaties, rookluiken e.d.) geïnspecteerd dienen te worden en op welke wijze. Ook het vastleggen van de frequentie van de brandveiligheidsonderzoeken moet nauwkeurig. Dit kan via een systematiek die de beheerder er op tijd aan herinnert om de brandveiligheid te toetsen. Uiteraard door een onafhankelijk bureau en met een dwingende termijn om gevonden gebreken of onvolkomenheden op te lossen.

Om te beginnen zou de norm, juist vanwege de brede interpretatiemogelijkheid, met meer restrictie moeten worden toegepast

Het is in feite een realiteitstoets, die moet aantonen of de werkelijkheid van het gebruik nog wel overeenkomt met de op papier bedachte uitgangspunten voor brandveiligheid. De borging van zo’n gestructureerd toezichtregime ligt bij het bevoegd gezag, dat de bouw- en gebruiksvergunning verleent. Het toezichtregime dient expliciet in de vergunningsvoorwaarden te worden vastgelegd, zodat door de gemeente ook stringent kan worden gehandhaafd als blijkt dat een gebouw niet (meer) aan die voorwaarden voldoet.

* Johan Jansen (consultant) en Roland van Doorn (adviseur brandveiligheid) zijn werkzaam bij Briks Advies