Regulering van de maatschappelijke impact van branden

Het komt met enige regelmaat voor dat er een grote brand plaatsvindt waar een nabij gelegen woonwijk langdurig hinder van heeft, of een brand als gevolg waarvan een snelweg afgesloten moet worden. Met name NEN 6079 staat grote brandcompartimenten toe. Onbeheersbare branden kunnen het gevolg zijn, met mogelijk grote gevolgen voor de omgeving. In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) wordt NEN 6079 zelfs aangestuurd in een prestatie-eis. Welke gevolgen voor de omgeving zijn nog acceptabel? Kunnen er regels opgesteld worden waarin de gevolgen van een brand worden beperkt?

Een belangrijk vertrekpunt is dat de bouwregelgeving niet gaat over maatschappelijke impact van een brand. De brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit hebben uitdrukkelijk een beperkte doelinstelling: het voorkomen van slachtoffers en van branduitbreiding naar een ander perceel.[1] Bij toetsing van een groot brandcompartiment aan de voorschriften van Bouwbesluit 2012 kan daarom de impact van rookoverlast op de omgeving niet worden meegewogen. Niet in het kader van gelijkwaardigheid en niet in het kader van toetsing aan de restrisicobepalingen.[2] Dat betekent dat als er voorschriften moeten komen met betrekking tot de maatschappelijke impact van een brand, dit buiten Bouwbesluit 2012 geregeld moet worden.

Uitputtendheid Bouwbesluit

Er bestaat in Nederland een diepgewortelde opvatting dat het Bouwbesluit een uitputtende regeling bevat ten aanzien van de brandveiligheid van bouwwerken. Als dat waar zou zijn, zou het verboden zijn om naast het Bouwbesluit nog andere, lokale brandveiligheidsregelingen op te stellen. Dat is echter niet het geval. Inderdaad, het Bouwbesluit bevat een uitputtende regeling ten aanzien van bouwtechnische voorschriften. Die uitputtendheid is overigens niet zó absoluut als dat op het eerste gezicht lijkt. Er bestaan immers nog steeds andere regelingen, waarin ook bouwtechnische voorschriften te vinden zijn. Bijvoorbeeld in de Archiefregeling, of in PGS-15. En hoewel er juist voor bestemmingsplannen veel jurisprudentie is waarin het door de bestuursrechter verboden wordt om bouwtechnische regelingen op te nemen[3], is er ook jurisprudentie waaruit blijkt dat dit voor sommige aspecten wél is toegestaan.[4]

Maar de mate van uitputtendheid van het Bouwbesluit is helemaal het punt niet. Als het niet toegestaan is om lokale bouwtechnische eisen te stellen, dan betekent dat nog niet dat het verboden is om lokale brandveiligheidsvoorschriften te stellen. Zo lang die voorschriften maar geen bouwtechnische eisen bevatten.

Overheidsdoelen

Vervolgens is het relevant om te weten dat de maatschappelijke impact van branden al jarenlang wordt gerekend tot het doel van overheidsbeleid met betrekking tot brandveiligheid. In de nasleep van de Schipholbrand is het Actieprogramma Brandveiligheid opgestart.[5] In het eindrapport werd een Visie op brandveiligheid opgesteld, waarin de maatschappelijke gevolgen van een brand uitdrukkelijk werden genoemd. [6] Er was in deze Visie aangegeven dat het primaire overheidsdoel het voorkomen van slachtoffers is, maar dat daarnaast de inspanning zich zal moeten richten op vitale aspecten van de maatschappij, zoals het voorkomen dan wel het beperken van de gevolgen van calamiteiten die leiden tot maatschappelijke ontwrichting.[7] Voorkomen van maatschappelijke ontwrichting als gevolg van een brand is dus voluit een overheidsdoelstelling.

Voorkomen van maatschappelijke ontwrichting als gevolg van brand is voluit een overheidsdoelstelling

NEN 6079

Tot een breed gedragen, concrete regeling is het echter nooit gekomen. De noodzaak om regels te stellen is op dit moment echter groter dan ten tijde van het formuleren van de Visie op brandveiligheid. Dat heeft allereerst te maken met het karakter van de bouwvoorschriften. De brandveiligheidsregels van Bouwbesluit 2012 hebben uitsluitend tot doel om slachtoffers en branduitbreiding naar het naastgelegen perceel te voorkomen. In Bouwbesluit 1992 en Bouwbesluit 2003 lag de focus op het beheersbaar houden van een brand. Het ‘beheersbaar houden van’ hield in dat een volledig ontwikkelde brand zich niet binnen korte tijd over een dusdanig grote oppervlakte mag verspreiden dat de brand niet meer door de brandweer, bij een gangbare inzet van menskracht en materieel, onder controle kan worden gehouden.[8] Het controleerbaar houden van een brand is niet hetzelfde als het voorkomen van branduitbreiding naar een ander perceel. Bij het controleerbaar houden van een brand ligt de nadruk op het beperken van de omvang van de brand, terwijl bij branduitbreiding naar een ander perceel de nadruk op de WBDBO ligt. De ultieme consequentie van de doelstelling van Bouwbesluit 2012 is terug te vinden in NEN 6079: een brandcompartiment mag oneindig groot zijn, als de afstand naar de buren maar groot genoeg is. Die norm zou ondenkbaar zijn onder Bouwbesluit 1992 en 2003. Vergelijk de Methode Beheersbaarheid van Brand (en de daarop gebaseerde NEN 6060), die altijd een beperking aan de vuurlast stelt, ongeacht de afstand naar de buren. Het argument voor die beperking is dat anders een brand niet beheersbaar voor de brandweer is. Met de Bouwbesluit 2012-doelstelling zijn grotere brandcompartimenten mogelijk, die een grotere impact op de omgeving kunnen hebben.

Omgevingswet

Inmiddels lijkt het besef dat het nodig is de maatschappelijke impact van branden te reguleren wel te landen. Met name de bandenbrand in Someren in 2016 heeft hieraan bijgedragen. De vraag is vervolgens waar dit geregeld zou moeten worden. Dat ligt voor de hand: de maatschappelijke impact van een brand is een aspect dat in het bestemmingsplan thuis hoort. De impact die een brand heeft op de omgeving kan een plaats krijgen in de afweging of er sprake is van een goede ruimtelijk ordening. Er is ook jurisprudentie die dit onderschrijft.[9]

Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het omgevingsplan de aangewezen plaats om hiervoor regels te stellen. In omgevingsplannen moeten er regels gesteld worden met het oog op een evenwichtige toedeling aan locaties. De Omgevingswet biedt een extra grondslag om de maatschappelijke impact van brand in het omgevingsplan te reguleren. Artikel 5.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bepaalt onder andere dat in een omgevingsplan rekening wordt gehouden met het belang van het voorkomen, beperken en bestrijden van branden en de mogelijkheden voor personen om zich daarbij in veiligheid te brengen. Artikel 5.2 van het Bkl biedt dan ook een extra kapstok voor een regeling in het omgevingsplan.

Handreiking

Het NIPV (voorheen IFV) heeft eind 2021 de handreiking gepubliceerd over omgevingsplanregels ter beperking van de maatschappelijke impact van brand. In de Handreiking zijn concrete voorbeeldplanregels opgenomen. Die regels hebben tot doel om de fysieke leefomgeving te beschermen tegen onaanvaardbare maatschappelijke effecten van een brand. Het gaat dan met name over maatschappelijke ontwrichting als gevolg van de van de brand afkomstige rook. Het gebruik van een bouwwerk of terrein waar een grote, langdurige brand kan ontstaan die veel overlast in de omgeving kan veroorzaken wordt een ‘rookbron’ genoemd. Een rookbron kan zich bijvoorbeeld in een groot brandcompartiment bevinden.

Een aantal onderdelen van de fysieke leefomgeving behoeven bijzondere bescherming tegen de effecten van een brand. Die worden aangeduid als ‘rookbeschermingsobject’. Het gaat daarbij om vitale infrastructuur en (zeer) kwetsbare gebouwen of locaties. De keuze wat als vitale infrastructuur aangemerkt moet worden, is aan het bevoegd gezag.

Rond een rookbeschermingsobject ligt een ‘rookbeschermingsgebied’. Daarbinnen gelden regels. De contouren van het rookbeschermingsgebied worden bepaald door het bevoegd gezag. Rookbronnen zijn binnen een rookbeschermingsgebied alleen toegestaan met een omgevingsvergunning. Een omgevingsvergunning wordt verleend als de rookeffecten van een brand niet groter zijn dan de aanvaardbare rookeffecten. Welke rookeffecten aanvaardbaar zijn is aan het bevoegd gezag. Naast de specifieke regels geldt er ook een zorgplicht. Die geldt ook buiten een rookbeschermingsgebied. Het principe is afgebeeld in figuur 1.

Een brand levert per definitie overlast op in de omgeving. De overlast is echter pas onaanvaardbaar wanneer deze maatschappelijk ontwrichtend werkt. In de regels van de Handreiking levert een brand in een rookbron binnen een rookbeschermingsgebied onaanvaardbare maatschappelijke effecten op en is daarom aan regels gebonden. Een brand in een buiten een rookbeschermingsgebied gelegen rookbron levert in beginsel geen onaanvaardbare maatschappelijke effecten op.

Een aandachtspunt bij de introductie van nieuwe spelregels is altijd welk effect die hebben op bestaande situaties. De regels uit de Handreiking voorzien in een overgangsrecht, die er op neer komen dat zolang een bestaande rookbron niet verandert, alleen de zorgplicht van toepassing is.

Naar een regeling

De Handreiking geeft een concrete denkrichting, die nog verdere uitwerking behoeft. Wat in elk geval nog ontbreekt, is een bepalingsmethode waarmee de rookeffecten van een brand kunnen worden bepaald en een toetskader aan de hand waarvan de aanvaardbare rookeffecten kunnen worden gedefinieerd. Er gaan stemmen op om een regeling met die strekking in NEN 6079 op te nemen. Dat ligt mijns inziens om een aantal redenen niet voor de hand. Het reguleren van de maatschappelijke impact van een brand hoort niet thuis in de bouwregelgeving. Als een regeling hierover in NEN 6079 opgenomen wordt, is de kans groot dat bouwtechnische regels en niet bouwtechnische regels met elkaar verward worden. Dat is nu juist iets waar de uitputtendheid van de bouwregelgeving aan in de weg staat. Dat NEN 6079 in de prestatie-eisen van het Bbl wordt aangestuurd, maakt de verwarring compleet.

Bovendien zou het bereik van de bepalingsmethode breder moeten zijn dan alleen voor NEN 6079-brandcompartimenten. Het gebruik van een buitenopslag zou er ook onder moeten vallen. Maar ook het gebruik van ‘normale’, kleine brandcompartimenten, waarvan de aanwezige WBDBO onvoldoende is in verhouding tot de te verwachten brandduur en brandcondities. De potentie van de in de Handreiking beschreven regels is groot. De regels bevatten geen bouwtechnische eisen, maar het resultaat ligt uiteraard voor de hand: in een rookbeschermingsgebied is een groot brandcompartiment feitelijk alleen nog toegestaan wanneer er een automatische blusinstallatie aanwezig is. Het effect is ook dat er kritisch gekeken kan worden naar de vuurlast in ‘normale’ brandcompartimenten.

Vanuit het perspectief van de brandweer is het omgevingsplan sowieso een ‘betere’ plaats voor een regeling dan de NEN 6079. Op dit moment heeft de brandweer nog een rol bij de advisering over NEN 6079-projecten. Die rol gaat verdwijnen. Allereerst doordat NEN 6079 als prestatie-eis in het Bbl wordt opgenomen. Als op termijn de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen ook van toepassing wordt op gevolgklasse 2 en 3 zal de toetsing volledig door private partijen worden uitgevoerd. Er is dan wat dat betreft geen adviesrol meer weggelegd voor de brandweer. In relatie tot het omgevingsplan en de omgevingsveiligheid blijft de brandweer (veiligheidsregio) daarentegen wel adviseur van het bevoegd gezag. De potentie van de regeling zoals in de Handreiking voorgesteld is dat de bouwregelgeving straks niet langer bepalend is voor de brandcompartimentering, maar het omgevingsplan. Hoewel de brandweer dus in de toekomst geen ‘regeltoetser’ van het gebouw meer zal zijn, geeft deze regeling de adviseurstaak over omgevingsveiligheid een extra dimensie, waarmee de rol als ‘regeltoetser’ ruimschoots overtroffen wordt.

Denkrichting

Het ligt meer voor de hand dat er een afzonderlijke bepalingsmethode komt, waarmee rookeffecten van een brand kunnen worden bepaald en waarmee een toetskader voor aanvaardbare rookeffecten kan worden gedefinieerd. Een denkrichting zou kunnen zijn dat eenvoudigweg een relatie wordt gelegd tussen de aanwezige vuurlast (niet de vuurbelasting!) en de brandduur. Het rookeffect kan dan gedefinieerd worden als de verstoring van het regulier gebruik van rookbeschermingsobjecten, uitgedrukt in minuten brandduur. Er kan vervolgens eenvoudig een keuze gemaakt worden welke brandduur aanvaardbaar is. Er kan bijvoorbeeld door het bevoegd gezag worden bepaald dat een brandduur van meer dan 240 minuten in een rookbeschermingsgebied onaanvaardbaar is. Naast deze regeling kan dan de gelegenheid geboden worden om op een andere manier (bijvoorbeeld met behulp van brandfysische berekeningen) aan te tonen dat de optredende rookeffecten aanvaardbaar zijn.

Tot slot

Maatschappelijke impact van brand is iets waar naar mijn waarneming vooral veel over wordt geklaagd. De introductie van de Omgevingswet is hét moment om dit door middel van voorschriften te reguleren. Dat begint met de bewustwording dat het mogelijk is om hiervoor regels op te stellen. Brandveiligheid is méér dan het Bouwbesluit. Omgevingsveiligheid is méér dan alleen externe veiligheid. Vanuit juridisch oogpunt staat niets in de weg. Dus: aan de slag!

Jacco Huijzer is brandveiligheidsjurist bij Nieman Raadgevende Ingenieurs

[1] Stb. 2011, 416, p. 146.

[2] Vergelijk ABRS 7-7-2021, 202001043/1/R4, r.o. 3.1.

[3] Bijvoorbeeld ABRS 22 mei 2013, 201112416/1/T1/R3, ABRS 14 augustus 2016, 201601970/1/R6.

[4] Bijvoorbeeld ABRS 27 augustus 2014, 201307702/1/R1, ABRS 28 juli 2021, 202100601/1/R4.

[5] Kamerstukken II 2006/07, 26 956, nr. 46.

[6] Bijlage 3 bij Kamerstukken II 2008/09, 26 956 en 28 235, nr. 66.

[7] Eindrapportage Actieprogramma Brandveiligheid 2007-2008, p. 31, 39, 40.

[8] NEN 6081:1995, p. 11.

[9] ABRS 23 augustus 2017, 201606717/1/R2 en ABRS 17 december 2014, 201308135/1/R3.