Op 1 januari 2024 is – na de nodige politieke discussie – de Wet kwaliteitsborging in werking getreden. Hoe staat het er nu 1 jaar later voor en wat kunnen we de komende tijd aan ontwikkelingen verwachten? Op deze en andere vragen in dit artikel een antwoord.
Maar eerst nog even een korte samenvatting hoe kwaliteitsborging ook al weer werkt.
De Wkb in het kort
De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen kent twee onderdelen: (1) de introductie van het stelsel van kwaliteitsborging in het publiekrecht en (2) aanscherping van onder meer de aansprakelijkheid bij aanneming van werk in het privaatrecht.
Bij bouwen onder kwaliteitsborging wordt niet langer vooraf vergunning verleend door de gemeente. In plaats van een vergunning vooraf wordt achteraf bewijslast geleverd dat het gebouwde aan de regels van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) voldoet. Dit bewijs bestaat uit een dossier bevoegd gezag met daarin de as-built gegevens van het bouwwerk en een verklaring van een onafhankelijke kwaliteitsborger. De verklaring en het dossier vormen samen het bewijsvermoeden dat aan de regels wordt voldaan. Dit wil zeggen dat het bevoegd gezag niet langer hoeft te controleren of aan de regels is voldaan maar daar op grond van het stelsel van kwaliteitsborging van uit mag gaan. Een bewijs is het niet: blijkt achteraf dat toch niet wordt voldaan aan de regels, dan kan de gemeente handhavend optreden. Vergelijk het met een zojuist goedgekeurde auto: met gladde banden kan je ondanks die goedkeuring nog steeds door de politie van de weg worden gehaald. De aanscherping van de aansprakelijkheid in het Burgerlijk Wetboek vult dit aan vanuit de relatie opdrachtgever – opdrachtnemer: eenmaal opgeleverd wil niet zeggen dat de aannemer van aansprakelijkheid gevrijwaard is. De hoofdregel wordt dat de aannemer aansprakelijk is voor gebreken, tenzij hij kan aantonen de fout niet gemaakt te hebben.
Voor aannemers betekent de Wkb vooral meer vastleggen wat er gebouwd wordt. Is een aannemer gewend om te bouwen onder integrale contracten (UAVgc, Design&Build, enz.) dan is de stap naar de Wkb niet zo groot. Voor de meer traditionele bouw is het aanpoten, zeker bij veel wijzigingen tijdens de uitvoering. Hierbij moet overigens worden opgemerkt dat de wetgeving ook zonder Wkb verplicht dat alle wijzigingen worden vastgelegd en pas na goedkeuring van het bevoegd gezag worden doorgevoerd. Maar nu wordt daar opeens ook strikt op gelet…
Discussiepunten en toezeggingen bij invoering
Ongeveer een jaar geleden was de politieke discussie nog in volle gang. De Eerste Kamer had vooral twijfel over de vraag of er wel voldoende kwaliteitsborgers zouden zijn en of de kosten niet extreem zouden toenemen. Om aan beide punten tegemoet te komen heeft de toenmalige minister De Jonge besloten om kwaliteitsborging alleen in te voeren voor nieuwbouw gevolgklasse 1 en verbouw minimaal 6 maanden uit te stellen. Ook zegde De Jonge een onderzoek toe naar het aantal kwaliteitsborgers en een zogenoemde invoeringstoets. Beide onderzoeken zijn kort voor de zomer aan de Eerste Kamer toegezonden, tegelijk met het besluit om verbouw niet per 1 januari 2024 in te voeren [1]. Dit laatste ondanks dat het onderzoek van PWC over het aantal kwaliteitsborgers laat zien dat er voldoende kwaliteitsborgers voor nieuwbouw en verbouw zijn. Ook komen er geen problemen met de Wkb naar voren uit de invoeringstoets. Het besluit van De Jonge om verbouw verder uit te stellen, is vooral gebaseerd op een beperkte ervaring met verbouw. Overigens bleek dit voorjaar ook dat nieuwbouw onder kwaliteitsborging niet echt op gang kwam: met de Omgevingswet en de Wkb op komst blijkt iedereen nog even snel een vergunning onder de Wabo aangevraagd te hebben.
Het laatste discussiepunt betreft de kosten van kwaliteitsborging. Nieman heeft al in 2022 laten zien dat de kosten bij kleine bouwactiviteiten relatief hoog zijn [2]. Nieman berekende dat de bouw van een eengezinswoning – eventuele afname van faalkosten buiten beschouwing gelaten – ca. 1% duurder zou worden. De afnamen van de leges – geschat op 25-30% – weegt dus (net) niet op tegen de kosten van de kwaliteitsborger [3]. Omdat grote bouwprojecten relatief veel leges betalen en kleine bouwprojecten relatief weinig (kruissubsidiëring), stijgen de kosten ten opzichte van de leges bij kleine verbouwingen tot wel 20%. Ook al blijkt uit onderzoek van Coelo dat de leges gemiddeld ruim 40% dalen. De Wkb is dus goedkoper naarmate de omvang van een bouwproject toeneemt. Een rekenvoorbeeld hoe dat uitwerkt:
- Bij een constructieve doorbraak zijn de leges gemiddeld ca. 3,5% (€ 180,-) terwijl een kwaliteitsborger werkelijk kosten in rekening brengt en dus ca. € 1.000,- factureert. De daling van de leges is zo’n € 70,- en dus nemen de kosten met € 930,- toe.
- Bouw je een forse twee-onder-een-kap woning, dan betaal je ca. € 14.000,- leges. Een kwaliteitsborger rekent ca. € 6.000,- – € 7.000,-. De legesdaling is nu € 6.400,- en daarmee zijn de kosten bijna gedekt.
- Bouw je 10 eengezinswoningen met een gemiddelde bouwsom van € 210.000,- (CBS, koopwoningen juni 2024) dan betaal je ca. € 75.000,- leges. Onder de Wkb gaat hier ruim € 29.000,- aan leges vanaf. Bij 2 woningtypen brengt een kwaliteitsborger een bedrag van € 12.000,- – € 15.000,- in rekening.
Alhoewel er nog maar een paar kleine bouwactiviteiten onder de technische vergunningplicht vallen, laat het rekenvoorbeeld het dilemma zien. Het is dan ook afwachten of de huidige minister zal besluiten om verbouw in te voeren of nog verder uit te stellen.
Ingebruiknamebesluit
In de Eerste Kamer ontstond ook discussie over situaties waarin een bouwwerk uiteindelijk niet aan de regels voldoet. De bouw is klaar, de kwaliteitsborger levert geen verklaring, het bouwwerk kan niet gereed worden gemeld en dus mag het niet in gebruik worden genomen. Nu blijkt uit jurisprudentie dat de soep niet zo heet wordt gegeten als dat ze wordt opgediend, maar toch: gaan er straks woningen gebouwd worden die illegaal blijven omdat er sprake is van een minimale afwijking van de regels? En wat betekent dit door de nieuwe eigenaar? Ondanks dat een besluit niet te handhaven een eigenaar voldoende zekerheid geeft dat er op een later moment niet alsnog handhaving volgt, hebben de Eerste Kamer en de VNG de minister gevraagd met een oplossing te komen. Op dit moment wordt de laatste hand gelegd aan een aanpassing van de Wkb die het mogelijk maakt voor gemeenten om gereedmelding (en daarmee gebruik) toe te staan, ook als er geen verklaring van een kwaliteitsborger is. Een eigenaar kan hiertoe een onderbouwd verzoek indienen (legesplichtig dus!) waarna de gemeente tot maatwerk kan besluiten.
Deze nieuwe bevoegdheid is geen vrijbrief om van alles toe te staan. Het gaan om situaties waarbij het belang van de regel die is overtreden niet opweegt tegen het belang van de eigenaar van een bouwwerk. De sanctie is dus disproportioneel in vergelijking met de overtreding. De jurisprudentie laat zien dat het hierbij vooral gaat om afwijking met betrekking tot bruikbaarheid [4]. In theorie zou ook een overtreding van de regels voor brandveiligheid via maatwerk kunnen worden toegestaan. Gezien het belang van derden is het echter niet waarschijnlijk dat een te lage WBDBO of vluchtveiligheid de toets der kritiek zal doorstaan.
En brandveiligheid dan?
Wellicht vraagt u zich af hoe de ervaring tot nu toe is met de Wkb en brandveiligheid. Het korte antwoord is dat er niet of nauwelijks bijzonderheden te melden zijn. Aangezien het tot nu toe gaat over gevolgklasse 1 onder gelijkwaardigheid brandveiligheid, is de brandveiligheid eigenlijk nooit een bijzonder punt van aandacht. Alleen als het gaat om de vraag of een bouwactiviteit al dan niet onder de Wkb valt, komen ook de regels voor brandveiligheid aan de orde. Denk bijvoorbeeld aan grote eengezinswoningen met een loopafstand van meer dan 30 meter: in de praktijk wordt dit met extra rookmelders opgelost. Nu dit formeel gelijkwaardigheid is, vallen zulke woningen dus niet onder de Wkb. Ook de aanwezigheid van een nevenfunctie van meer dan 100 m2 in een brandcompartiment van meer dan 1.000 m2 leidt tot uitsluiting van de betreffende bedrijfshal voor de Wkb (zie figuur). Wat de ervaring laat zien, is dat er zo nu en dan ‘gezocht’ wordt naar een dergelijke gelijkwaardigheid om zo onder de Wkb uit te komen. Dat is vooraf zo bepaald inderdaad, dus juridisch klopt het. De vraag is wel wat de gelijkwaardige maatregel is bij een beperkte overschrijding van die 100 m2 nevenfunctie. Een sprinkler?
Pas bij uitbreiding van de Wkb naar hogere gevolgklassen zal brandveiligheid nadrukkelijker op de voorgrond komen. Ondanks dat dit niet voorzien is voor 2029 zijn al wel afspraken gemaakt tussen het ministerie van BZK/VRO en Brandweer Nederland over de betrokkenheid van de brandweer. Het is daarnaast goed dat Brandweer Nederland ook zelf al nadenkt over hun rol onder de Wkb. Recent is de ‘Handreiking Rol en positie Brandweer in de wet Kwaliteitsborging voor het bouwen’ gepubliceerd [5]. De handreiking beschrijft de veranderende rol van de brandweer en biedt handvatten om deze nieuwe rol vorm te geven. Ook voor adviseurs en kwaliteitsborgers een nuttig document.
In het kader van brandveiligheid is tot slot ook het initiatief van de Rijksopdrachtgevers noemenswaardig. Het Rijksvastgoedbedrijf, Rijkswaterstaat en Prorail bereiden zich gezamenlijk voor op uitbreiding van de Wkb. Ze hebben daarbij al de nodige ervaring met kwaliteitsborging, onder andere via Verscherpt toezicht brandveiligheid [6]. Dit soort toezicht wordt in de praktijk al door kwaliteitsborgers (via de TIS-regeling) uitgevoerd. De komende tijd wordt bij een aantal bouwprojecten getoetst in hoeverre de bestaande werkwijze moet worden aangepast om in 2029 aan de regels van de Wkb te voldoen.
Tot slot
De inzet van de kwaliteitsborger geldt vooralsnog alleen voor gevolgklasse 1. Het gaat dan met name om grondgebonden woningen en bedrijfshallen (industriefunctie) van twee bouwlagen. Gelijkwaardige maatregelen op het gebied van brandveiligheid of de constructie zijn van gevolgklasse 1 uitgesloten. De kans is dan ook groot dat u als lezer van Brandveilig.com nog niet met een kwaliteitsborger te maken heeft gehad. De aanscherping van de regels van het Burgerlijk Wetboek geldt echter voor alle bouwactiviteiten. Aannemers zullen meer zekerheid willen hebben dat bouwplannen aan de regels voldoen, zij worden er immers primair verantwoordelijk voor. Dus mogelijk heeft u al wel de vraag gehad om ‘te bewijzen’ dat met uitvoering van uw advies aan de regels wordt voldaan. De verwachting is dat de Wkb op die manier in de hele keten doorwerkt. Heeft u hier al ervaring mee dan horen we dat graag!
Hajé van Egmond, senior beleidsadviseur Bouwkwaliteit ministerie Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
Noten
- https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20240606/brief_van_de_minister_van_bzk_over_4/info
- https://www.eerstekamer.nl/overig/20220712/onderzoek_naar_de_kosten_van/document
- De leges voor de technische bouwactiviteit vervallen aangezien hiervoor onder de Wkb een melding geldt. De leges voor de ruimtelijke omgevingsplanactiviteit blijven staan.
- Zie ook https://vng.nl/sites/default/files/2024-01/handreiking-toezicht-en-handhaving-wkb-v2-2024.01_0.pdf
- Zie bijvoorbeeld de richtlijn via https://www.brandweernederland.nl/onderwerpen/wet-kwaliteitsborging-voor-het-bouwen-wkb/
- https://www.rijksvastgoedbedrijf.nl/binaries/rijksvastgoedbedrijf/documenten/richtlijn/2021/05/20/verscherpt-toezicht-brandveiligheid/Verscherpt+Toezicht+brandveiligheid+2.0+28.9.2020.odt
Volg Brandveilig op LinkedIn
Ontvang het laatste nieuws omtrent brandveiligheid!
Mis niets. Meld je aan en ontvang wekelijks onze nieuwsbrief. Ruim 7.500 vakgenoten gingen je al voor.