Na een lange voorbereiding en enkele malen uitstel ziet het er naar uit dat per 1 januari 2023 de Omgevingswet zijn intrede doet. Met de Omgevingswet worden 26 wetten, 60 algemene maatregelen van bestuur en 4 ministeriële regelingen samengevoegd tot 1 wet, 4 Algemene Maatregelen van Bestuur en 1 ministeriële regeling. Dit artikel beschrijft hoe deze nieuwe regels opgebouwd zijn en wat je als adviseur van deze nieuwe regels gaat merken. Spoiler alert: inhoudelijk verandert er niet veel, maar het zal mogelijk wel even zoeken worden waar je favoriete artikel is gebleven.
‘De Omgevingswet staat voor een goede balans tussen benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving. De wet zorgt voor minder regels, een samenhangende benadering van de leefomgeving, ruimte voor lokaal maatwerk en betere en snellere besluitvorming.’
Met deze tekst opent de website van het Informatiepunt Leefomgeving, de bron als het gaat om de Omgevingswet.
Vereenvoudiging, verbetering en ruimte voor maatwerk
De tekst vat de kern samen van de al in 2016 (!) door de Tweede Kamer aangenomen wet. Daar waar een initiatiefnemer nu vaak tegen tegenstrijdige en starre (ruimtelijke) regels aanloopt, moet de Omgevingswet gemeenten ruimte geven voor maatwerk. Niet voor niets gebruikt de Omgevingswet een mengpaneel als visualisatie van de wijze waarop de gemeente met de nieuwe regels kan omgaan.
Opzet Omgevingswet en onderliggende wetgeving
De Omgevingswet bundelt de verschillende wetten in het fysieke domein. Grote delen van de Woningwet, de Wet milieubeheer, de Erfgoedwet, de Waterwet, enzovoort gaan op in de Omgevingswet. De wet zelf bevat vooral de procedurele regels: wie is bevoegd gezag, welke regels zijn wanneer van toepassing, en welke activiteiten vallen onder de vergunningplicht? De materiële voorschriften zelf zijn vastgelegd in vier algemene maatregelen van bestuur (zie figuur 1). In het kort zijn de volgende regels in de verschillende AMvB’s opgenomen:
- Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) bevat regels voor burgers en bedrijfsleven bij activiteiten in de fysieke leefomgeving. Het Bal is de opvolger van het Activiteitenbesluit en het gaat dus met name om milieubelastende activiteiten.
- Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) bevat regels waar burgers en bedrijfsleven aan moeten voldoen bij het bouwen, gebruiken en slopen van bouwwerken. Het Bbl is de opvolger van het Bouwbesluit en bevat op hoofdlijnen ook dezelfde regels. De regels over gebouwgebonden installaties uit het Activiteitenbesluit en de regels uit het Besluit Energiegebruik gebouwen zijn toegevoegd aan het Bbl.
- Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is gericht op het Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten. Het Bkl bevat onder meer omgevingswaarden (eisen aan de kwaliteit van water, lucht, enz.) en onderwerpen die bij het opstellen van omgevingsplannen moeten worden meegenomen (instructieregels).
- Het Omgevingsbesluit tenslotte bevat onder meer procedureregels over de wijze waarop omgevingsvisies en -plannen tot stand komen en de wijze waarop de overheid toezicht en handhaving moet vormgeven.
De (detail)regels die onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn opgenomen in met name de Regeling omgevingsrecht de Regeling bouwbesluit zijn terechtgekomen in de (bijna 1000 pagina’s omvattende) Omgevingsregeling. Alle documenten zijn terug te vinden op de website van het Informatiepunt leefomgeving.
Activiteiten in de fysieke leefomgeving – bouwen, gebruiken, slopen, het milieu belasten, het veranderen van een monument, enzovoort – moeten voldoen aan de landelijk geldende algemene regels in het Bal, Bbl en de Omgevingsregeling. Daarnaast moeten activiteiten voldoen aan lokaal geldende regels vastgelegd in het Omgevingsplan.
Wet kwaliteitsborging voor het bouwen
Met de invoering van de Omgevingswet wordt ook de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) van kracht. De Wkb introduceert een zogenoemde kwaliteitsborger die – vooralsnog alleen bij eenvoudige bouwactiviteiten – bouwplannen beoordeelt, meekijkt tijdens de uitvoering en na afloop een verklaring afgeeft dat aan de voorschriften is voldaan.
Voor meer informatie: www.stichtingibk.nl/bouwen.
Omgevingsplan centraal
Gemeenten krijgen onder de Omgevingswet een (nog) meer centrale rol. Vanuit het oogpunt ‘decentraal, tenzij’ beperken het Rijk en de provincie zich tot het stellen van de kaders waarbinnen de gemeente beslist. Uitgangspunt daarbij zijn de algemene regels van het Bbl en Bal, waarbij vergunningen alleen aan de orde zijn als de algemene regels onvoldoende zijn. Het aantal situaties waarin vergunningen nodig zijn wordt beperkt, of (zoals in het geval van brandveilig gebruik) vergunningen verdwijnen.
In de nieuwe regels staat het omgevingsplan centraal. In het omgevingsplan worden alle regels over gebruik (bestemmingsplan) en uiterlijk (welstand) van gebouwen samengevoegd met regels over reclame, kappen van bomen, uitwegen, enzovoort, zodat alle lokale regels op één plaats en in samenhang te vinden zijn. In aanvulling hierop bevat het omgevingsplan straks een groot aantal regels die nu nog landelijk zijn geregeld. Op het gebied van brandveiligheid verhuizen bijvoorbeeld de regels over bluswater en bereikbaarheid voor hulpdiensten van het Bouwbesluit 2012 naar het omgevingsplan. Ook de regels over hinder en overlast uit hoofdstuk 7 Bouwbesluit 2012 en een groot aantal milieuregels van het Rijk gaan over naar gemeenten. Dit alles met het doel om zaken die lokaal spelen ook zoveel mogelijk lokaal te kunnen regelen.
Kapstok voor aanvullende regels in het omgevingsplan?
Een bijzondere instructieregel is terug te vinden in artikel 5.2 van het Bkl. Dit artikel schrijft voor dat gemeenten bij het opstellen van hun omgevingsplan rekening houden met de veiligheidsrisco’s van branden, rampen en crises. Specifiek moeten in een omgevingsplan regels zijn opgenomen over het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, zelfredzaamheid bij calamiteiten en de inzet van hulpdiensten. Op basis van dit voorschrift werkt het NIPV (met ondersteuning van onder meer ondergetekende) aan voorbeeldregels ter beperking van maatschappelijke gevolgen van brand. Daar waar het Bbl (nog steeds) uitputtend is als het gaat om het stellen van regels aan gebieden, biedt het omgevingsplan straks wel de mogelijkheid om aanvullende regels te stellen. Niet om de vluchtveiligheid te vergroten of brandoverslag te voorkomen – dat blijft het domein van het Bbl – maar wel om het effect van een brand op de omgeving tegen te gaan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan eisen aan rookoverlast bij een ongewoon voorval (brand) in een groot brandcompartiment.
Aandachts- en voorschriftengebieden
Gemeenten zijn niet geheel vrij in wat ze in hun omgevingsplannen opnemen. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) schrijft via zogenoemde instructieregels voor welke regels in ieder geval moeten worden opgenomen in een omgevingsplan. Dit betreft bijvoorbeeld de regels voor externe veiligheid. Het Bkl geeft ook een aantal onderwerpen aan waarmee gemeenten bij het opstellen van het omgevingsplan rekening moeten houden.
Van belang voor de brandveiligheid is de aanwijzing van zogenoemde aandachtsgebieden. In deze gebieden – vergelijkbaar met de risicocontouren onder de Wet milieubeheer – moet bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen rekening worden gehouden met de risico’s van brand, explosie en een eventuele gifwolk. Gemeenten hoeven aandachtsgebieden niet zelf te bepalen. Het Bkl schrijft in artikel 5.12 voor dat sprake is van een aandachtsgebied rondom de locatie waar een ongewoon voorval (een calamiteit) kan leiden tot gevaar als gevolg van brand, explosie of een gifwolk. Brand-, explosie- en gifwolkaandachtsgebieden ontstaan dus door een bepaalde milieubelastende activiteit op een bepaalde locatie. De gemeente kan er vervolgens voor kiezen om aandachtsgebieden geheel of gedeeltelijk aan te wijzen als voorschriftengebied. Door een gebied als voorschriftengebied aan te wijzen, gaan voor bouwactiviteiten aanvullende regels gelden. De aanvullende regels voor brandvoorschriftengebieden zijn vastgelegd in 4.90 tot en met 4.95 van het Bbl en zijn vergelijkbaar met de regels voor plasbrandaandachtsgebieden in het Bouwbesluit 2012. Nieuw is de regel (4.96) dat in een explosie-aandachtsgebied beglazing moet worden toegepast die in geval van explosie letsel door scherfwerking voorkomt.
De bouwvergunning ‘geknipt’
Bouwen onder de Wabo is vergunningplichtig, tenzij uitgezonderd in bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De voorwaarden in het Bor zijn deels gebaseerd op de risico’s van bouwactiviteiten en (groten)deels op ruimtelijke aspecten. Dit leidt er nu toe dat een aanbouw aan de voorzijde altijd vergunningplichtig is, terwijl eenzelfde aanbouw aan de achterkant meestal vergunningvrij gebouwd mag worden. Aan deze ietwat moeilijk uit te leggen situatie maakt de Omgevingswet een einde via wat ‘de knip’ wordt genoemd: de technische toets wordt losgeknipt van de ruimtelijke toets. Hierdoor ontstaat een technische bouwactiviteit los van een zogenoemde omgevingsplanactiviteit (zie figuur 2).
Een technische bouwactiviteit is vergunningplichtig als dit in het Bbl is bepaald. Hierbij is de locatie van een bouwactiviteit niet meer relevant. Alleen de geplande bouwactiviteit zelf bepaalt of een vergunning nodig is. Zo zullen straks bijvoorbeeld alle dakkapellen vergunningvrij zijn voor de technische bouwactiviteit. Een technische bouwactiviteit kent als toetskader slechts de regels van het Besluit bouwwerken leefomgeving in hoofdstuk 4 (nieuwbouw) of 5 (verbouw).
Het Bbl bevat een beperkte lijst met bouwactiviteiten die landelijk vergunningvrij zijn voor de omgevingsplanactiviteit. Dit betreft onder meer de dakkapel aan de achterkant, dakramen en zonnepanelen. Voor andere activiteiten bepaalt iedere gemeente zelf of een vergunning of melding nodig is voor het uitvoeren van een omgevingsplanactiviteit en de regels waar die activiteit vervolgens aan moet voldoen. Of een aanbouw, dakkapel aan de voorzijde of op een gemeentelijk monument vergunningplichtig is voor de omgevingsplanactiviteit kan dus straks van gemeente tot gemeente verschillen.
Van Bouwbesluit naar Bbl
Het Bbl is al in 2018 gepubliceerd (Staatsblad nr. 291 uit 2018) en zou in eerste instantie ook in dat jaar in werking treden. Na diverse keren uitstel heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties besloten om de belangrijkste wijzigingen in het Bbl alvast in het Bouwbesluit 2012 op te nemen. Dit betreft bijvoorbeeld de invoering van de BENG-eisen, rookdoorgangseisen, de veiligheidscoördinator en de toegankelijkheidseisen voor openbare gebouwen. Gevolg is dat het Bouwbesluit 2012 uiteindelijk vrijwel ‘beleidsneutraal’ over gaat naar het Bbl. De verschillen die overblijven zijn veelal ‘redactioneel’ van aard.
Het Bouwbesluit 2012 gaat uiteindelijk vrijwel ‘beleidsneutraal’ over naar het Bbl
De regels anders ingedeeld
Waar het Bouwbesluit is ingedeeld naar onderwerp (veiligheid, gezondheid, enz.) is in het Bbl gekozen om de regels in te delen naar bouwfase bestaande bouw (hoofdstuk 3), nieuwbouw (hoofdstuk 4), verbouw, verplaatsen en functiewijziging (hoofdstuk 5), enzovoort. Binnen de nieuwe hoofdstukindeling zijn dan weer de vertrouwde onderwerpen terug te vinden. Het is voor de geoefende gebruiker even wennen, maar voor nieuwe gebruikers van de bouwregelgeving leest het een stuk logischer.
Nieuwe terminologie
Bij het samenvoegen van de regels voor bouwen, milieu en ruimtelijke ordening is gekozen voor een eenduidig gebruik van termen. Ten opzichte van het Bouwbesluit zijn daardoor nieuwe (doch herkenbare) termen in het Bbl opgenomen. Zo zijn – analoog aan de milieuwetgeving – de functionele en prestatie-eisen vervangen door doel- en middelvoorschriften. Bij de doelvoorschriften wordt in een aantal gevallen ook meteen het doel van de regel geven. Zo is in § 4.2.8 Beperking van uitbreiding van brand aangeven dat het doel van de regels is dat uitbreiding van brand naar bouwwerken op andere percelen beperkt blijft en brand geen gevaar oplevert voor het vluchten of hulpverlening bij brand. Verder zijn energiezuinigheid en milieu samengevoegd tot duurzaamheid. De definities zijn verhuisd naar een bijlage achter in het document.
Op dit moment zijn er nog diverse wijzigingen in voorbereiding, zoals de verplichting sprinklers toe te passen in sommige parkeergarages, de periodieke keuring van de constructieve veiligheid van grote bouwwerken, en diverse regels in het kader van energiezuinigheid. Het Informatiepunt Leefomgeving heeft de aankomende wijzigingen alvast verwerkt in het Bbl: zoek op ‘werkversies’ en download de laatste versie van het Bbl, inclusief de in voorbereiding zijnde wijzigingen.
Tot slot…
Ben je dagelijks bezig met vergunningen en het Bouwbesluit 2012 dan zullen de Omgevingswet en het Besluit bouwwerken leefomgeving zeker wennen worden. Belangrijk daarbij is om in gedachten te houden dat de wetgever inhoudelijk geen wijzigingen beoogt met de overgang naar het Bbl, tenzij nadrukkelijk aangegeven in de toelichting. Het zal vast even zoeken worden naar je favoriete artikel. En dat is niet slecht, dan lezen we misschien die regels ook weer eens goed door in plaats van alles uit het hoofd toe doen…
Inwerkingtreding Omgevingswet
De Eerste Kamer heeft op 12 juli een motie aangenomen, waarin minister De Jonge wordt opgeroepen om de Omgevingswet in te laten gaan op 1 januari 2023, mits… De voorwaarden gekoppeld aan ‘mits’ hebben vooral betrekking op het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO). Via het DSO moet iedereen die een activiteit wil uitvoeren alle regels op de locatie snel en eenvoudig kunnen vinden en vervolgens – indien noodzakelijk – de benodigde vergunningen kunnen aanvragen. Het Adviescollege ICT heeft eerder geconstateerd dat het DSO aan kant van ruimtelijke regels nog onvoldoende werkt en uitstel verstandig is. Om die reden houdt de Eerste Kamer een slag om de arm: invoeren op 1 januari 2023, tenzij het Adviescollege ICT in oktober opnieuw constateert dat de DSO nog onvoldoende scoort.
Hajé van Egmond is adviseur bij Geregeld BV en tevens werkzaam als beleidsadviseur kwaliteitsborging bij het ministerie van BZK
Volg Brandveilig op LinkedIn
Ontvang het laatste nieuws omtrent brandveiligheid!
Mis niets. Meld je aan en ontvang wekelijks onze nieuwsbrief. Ruim 7.500 vakgenoten gingen je al voor.