Door Gert-Jan van Leeuwen In deel I van Grenfell Tower: ‘How the (bleep) is this possible?!’ kwamen de technische oorzaken aan de orde van de brand die op 14 juni 2017 de Londense Grenfell Tower verwoestte en 71 personen het leven kostte. Naast een strafrechtelijk onderzoek loopt een ‘inquiry’ door een commissie die twee maanden na de brand werd ingesteld door premier May.
Ook in opdracht van de regering doet Dame Judith Hackitt een review van bouwregelgeving en brandveiligheid. Haar opdracht stuitte in het sterk gepolariseerde Engeland op kritiek, maar haar op 18 december 2017 gepubliceerde voorlopige rapport krijgt veel steun.
Voor deze artikelenreeks is gebruik gemaakt van nu bekende openbare informatie, zoals genoemd in het vorige artikel. Daar komt nu het rapport van mevrouw Hackitt bij: Building a safer future. In de beantwoording van Kamervragen naar aanleiding van berichten in de Nederlandse pers over brandveiligheid geeft minister Ollongren overigens terecht aan dat Hackitt’s rapport niet specifiek ingaat op de Grenfell-brand. De minister wil de resultaten van de andere onderzoeken afwachten alvorens eventuele concrete voorstellen te doen tot aanpassing van het Bouwbesluit. Begrijpelijk, maar gezien de voortgang van deze onderzoeken kan dat nog lang duren.
<<Deel I van Grenfell Tower: ‘How the (bleep) is this possible?!’ is hier te lezen>>
Kwaliteitsborging?
De snelle uitbreiding van de brand en het grote aantal slachtoffers hebben meerdere technische oorzaken. Er haperde heel veel aan het gebouw en de wijze waarop verhuurster Kensington and Chelsea Tenant Management Organisation (KCTMO) omging met haar verantwoordelijkheid. Te hopen is dat de genoemde onderzoeken resulteren in klip-en-klare antwoorden op alle vragen en dat daaraan de juiste consequenties worden verbonden.
Engeland heeft een duaal stelsel, waarbij de opdrachtgever kiest om zijn bouwvergunning via publieke of private kwaliteitsborging te realiseren. In juni 2017 berichtte dit blad over kwaliteitsborging in andere Europese landen. Ook het EIB (maart 2017) onderzocht deze materie. In de commotie die de Grenfell-brand in Nederland veroorzaakte kort voor de behandeling van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen door de Eerste Kamer, stelden sommigen dat de renovatie in 2016 was uitgevoerd onder private kwaliteitsborging, en dat daar ook de oorzaak van de calamiteit moest worden gezocht.
Tijdwinst
Bij de Grenfell-renovatie was echter sprake van toetsing en toezicht door Building Control van het bevoegd gezag, de Royal Borough of Kensington and Chelsea (RBKC). Bij publieke borging moet de aanvrager een compleet bouwplan (‘full plan’) laten toetsen door het bevoegd gezag, maar men kan – voor minder risicovolle bouwwerken – volstaan met een Building Notice.
“Bij publieke borging moet de aanvrager een compleet bouwplan laten toetsen door het bevoegd gezag
Het Planning Portal noemt als voordeel van de Building Notice dat geen volledig plan nodig is, wat tijdwinst oplevert. Het verzoek moet ten minste twee dagen voor de bouwstart worden ingediend via een formulier, dat lijkt op ons aanvraagformulier ‘Omgevingsvergunning voor het bouwen’. Bij de aanvraag moeten twee kopieën van het plan en enige berekeningen – ‘any calculations’ – worden gevoegd. Tijdens de uitvoering en bij voltooiing wordt het bouwwerk gecontroleerd door Building Control, dat na voltooiing – mits akkoord – een Completion Certificate verstrekt. Mochten afwijkingen worden geconstateerd ten opzichte van de voorschriften, dan levert dat een handhavingsgrond op.
Renovatie
Bij de renovatie van de Grenfell Tower is de ‘snelle’ procedure met een Building Notice gevolgd en zijn ook tussentijds documenten aan RBKC voorgelegd. Een tekening met de aansluitdetails van de raamkozijnen werd in januari 2015 aanvaard door RBKC Building Control, zij het dat het gerealiseerde werk qua beplatingstype afwijkt. Op 17 juli 2016 verstrekte RBKC het Certificate of Completion met als conclusie:
‘The Council hereby certifies under Regulation 17 that as far as could be ascertained, after taking all reasonable steps, the building work carried out complied with the relevant provisions. This certificate is evidence, but not conclusive evidence, that the relevant requirements specified below […] have been complied with.’
Op welke gronden RBKC heeft ingestemd met de snelle procedure moet nog blijken. Formeel lijkt de renovatie te vallen onder ‘the erection of houses, flats and maisonettes, or the extension or structural alteration of the above’ zoals een ander bevoegd gezag het toepassingsbereik van de snelle procedure beschrijft. Een blik op het renovatieplan leert dat deze letterlijke interpretatie onverstandig is. Het genoemde EIB-rapport stelt dat het zou gaan om … ‘bijvoorbeeld eenvoudige bouwwerken en verbouwingen waarbij de brand- en constructieve veiligheid niet in het geding zijn. Standaard constructies waarvoor al eerder een vergunning afgegeven is, behoren ook tot deze categorie bouwwerken (type approval).’ Als de overheid zelf ook opdrachtgever is, vragen zowel het maatschappelijk belang als de voorbeeldfunctie om extra zorgvuldigheid.
Risico’s
Helaas besteedt het rapport van mevrouw Hackitt geen aandacht aan de snelle procedure. Wel wijst zij op de risico’s van ongezonde (prijs-)concurrentie tussen private en publieke kwaliteitsborgers. Zo’n duaal model, dat de keus bij de aanvrager laat, is in het Nederlandse wetsvoorstel overigens een aantal jaar geleden al – mede om die reden – afgewezen. Of de snelle route in dit geval verantwoord was, moeten de onderzoeken aan het licht brengen, evenals wat de feitelijke rol van Building Control is geweest tijdens de intake, de uitvoering en de gereedmelding van de renovatie: wat werd verstaan onder ‘all reasonable steps’ om het Certificate of Completion te verstrekken? Wanneer de onderzoeksresultaten bekend zijn, volgt het derde deel van deze beschouwing.
“Hackitt wijst op de risico’s van ongezonde (prijs-)concurrentie tussen private en publieke kwaliteitsborgers
Rol brandweer
De brandweer lijkt in Engeland in vergelijking tot Nederland op grotere afstand te staan van het bevoegd gezag, dat de bouwvergunningen verleent. Building Control doet de toetsing, maar moet in bepaalde gevallen voorafgaand aan de vergunning de brandweer om advies vragen; daarvoor staan vijftien werkdagen. Bij de snelle procedure is deze adviesrol niet aan de orde. De London Fire Brigade (LFB) heeft Greater London als werkgebied, zowel in haar preventieve als repressieve taken. Greater London is wel een erg grote ‘veiligheidsregio’ qua inwonertal: in dit 1569 km2 grote gebied (iets groter dan de provincie Utrecht) wonen nu circa 14,5 miljoen mensen. Het bestuur van de LFB bestaat uit zeventien personen, benoemd door de Lord Mayor van Greater London, het bevoegd gezag.
Building Regulations 2010 schrijft voor, dat om een brandscheiding effectief te doen zijn, elke aansluiting of doorvoering zo wordt uitgevoerd dat de brandwerendheid er niet door afneemt. Zorgen bij de LFB dat door bezuinigingen op de renovatieprogramma’s voor de hoogbouw niet aan deze eis wordt voldaan, hebben in 2015 geleid tot een audit-tool voor alle 33 deelgemeenten. Door het enquêteformulier eerlijk in te vullen, houden deze zichzelf een spiegel voor. Slechts twee van de 33 hebben deze audit uitgevoerd volgens The Guardian. De RBKC hoorde bij de overige 31. Met de campagne Know the Plan probeert de LFB het bewustzijn van de risico’s te vergroten.
‘Another Fire Safety Scandal’
De technische oorzaken waardoor het op 14 juni misging, zijn behandeld in het vorige artikel. Daarbij is ook het gebrekkige onderhoud van de inpandige vluchtwegen genoemd, waarover de bewoners sinds 2013 hebben geklaagd. Zij maakten, onder de titel Another Fire Safety Scandal in februari 2013 een uittreksel openbaar van de brandrisicobeoordeling d.d. 20-11-2012 door de LFB . De brandweer constateerde allerlei gebreken aan brandblussers, brandmelders, droge blusleidingen, noodverlichting op de vluchtwegen, et cetera.
“Bewoners klaagden sinds 2013 over gebrekkige vluchtwegen
Verder traden stroomstoringen op, waarbij rook uit elektrische apparaten kwam. Ook die incidenten werden gemeld. In maart 2013 meldden de bewoners dat de KCTMO op geen enkele wijze had gereageerd op de uitkomsten van de brandrisicobeoordeling en signalen van de bewoners zelf. In 2014 waarschuwde de brandweer de deelgemeenten voor de risico’s voor de kwaliteit van toetsing en toezicht als gevolg van prijsconcurrentie tussen publieke en private partijen. Eind 2015 en begin 2016 sommeerde de London Fire Brigade de RBKC om te handhaven. Dit had betrekking op flatgebouwen en volgde op de brand in Adair Tower in oktober 2015, ook een woongebouw van de KCTMO.
Prioriteit
Daags voor Kerstmis 2017 besloot het bestuur van opdrachtgever KCTMO zijn taken tijdelijk terug te geven aan de deelgemeente Kensington-Chelsea. In de brief aan de bewoners zegt het bestuur dat het niet zijn verantwoordelijkheid wil ontlopen, maar volledige prioriteit geeft aan medewerking aan beide onderzoeken.
De deelgemeente geeft intussen leiding aan de lopende taakstelling van deze woningcorporatie. De reacties van bewoners op het besluit van de KCTMO waren niettemin negatief omdat men geen vertrouwen heeft in de motieven van het bestuur en de capaciteiten van de deelgemeente om de taken over te nemen.
Relatieschema
Dat de woningcorporatie ook zelf al jarenlang veel steken heeft laten vallen, is inzake de Grenfell Tower in het vorige artikel belicht. Haar rol als opdrachtgever zal in de onderzoeken onder de loep worden genomen, evenals die van de architect, de bouwer en meerdere onderaannemers en toeleveranciers. Het ASH-rapport bevat een relatieschema, dat doet vermoeden dat dit nog een lastige klus kan worden. Enkele cruciale partijen – hoofdaannemer Rydon en de houdster van isolatieleverancier Celotex en ook de deelgemeente – blijken gebruik te maken van de diensten van KPMG. Dat leidde meteen tot commotie toen bleek dat ook de inquiry-commissie dit bedrijf had ingeschakeld. Als gevolg van de commotie is op 6 januari 2018 besloten de rol van KPMG te beëindigen. Gehoopt wordt niettemin dat de inhoudelijke hoorzittingen in 2018 van start gaan.
Ing. Gert-Jan van Leeuwen is kwartiermaker bij het Instituut voor Bouwkwaliteit en voormalig directeur van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland.