Een viertal tunnels werd bij naam genoemd: de Tweede Coentunnel (A10) in Amsterdam, de Ketheltunnel (A4) bij Schiedam, de Willem-Alexandertunnel (A2) in Maastricht en de Salland-Twentetunnel (N35) in Nijverdal. Ten aanzien van deze vier tunnels concludeerde minister Cora van Nieuwenhuizen (Infrastructuur en Waterstaat) in een recente brief aan de Kamer[i] dat deze niet (aantoonbaar) voldoen aan de wettelijke normen voor brandwerendheid en aan de geldende openstellingsvergunning. Maatregelen zijn dan ook vereist, aldus de minister. Ook bij nog lopende projecten wordt gevreesd dat het ontwerp van de tunnels mogelijk niet voldoet aan de brandveiligheidseisen.

Door Hugo Goedegebure

Samenstelling betonsoorten veranderd

In 2000 bleek nog uit onderzoek dat de tunnels in Nederland brandveilig waren. Maar omdat de samenstelling van gebruikte betonsoorten in de daaropvolgende jaren veranderde, deed Rijkswaterstaat dit jaar nieuw onderzoek. Het probleem speelt vooral bij betonmengsels die vanaf 2008 zijn gebruikt. Volgens experts worden sindsdien steeds vaker stoffen bijgemengd om een duurzamer betonmengsel te krijgen. Dit heeft evenwel wel tot gevolg dat het beton bij extreem hoge temperaturen minder lang standhoudt dan eerder werd verondersteld.

Europese wet- en regelgeving

De vastlegging van brandveiligheidseisen in wet- en regelgeving is in een stroomversnelling gekomen na een aantal ernstige tunnelbranden in de Alpen rond de eeuwwisseling, waaronder de brand in de Mont Blanc-tunnel met 39 dodelijke slachtoffers. Belangrijke mijlpaal in dit verband is de inwerkingtreding van een EU-richtlijn in 2004 (Richtlijn inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-Europese wegennet).[ii]

Deze richtlijn beoogt een ‘minimum veiligheidsniveau’ te verzekeren voor Europese weggebruikers.[iii] Dit minimum veiligheidsniveau geldt voor alle tunnels in het Europese wegennet van meer dan 500 meter.[iv]

De richtlijn schrijft in dit verband voor dat de lidstaten er voor dienen te zorgen dat deze tunnels voldoen aan de minimumveiligheidseisen die staan opgesomd in een bijlage bij de richtlijn.[v] Op grond van deze bijlage gelden er eisen ten aanzien van de verlichting, ventilatie, bewakingssystemen, hulpposten en noodelektriciteitsvoorzieningen in tunnels. De richtlijn bepaalt daarbij expliciet dat lidstatook strengere eisen mogen stellen.[vi]

Strengere eisen zijn bijvoorbeeld gesteld door de Nederlandse wetgever, die de richtlijn in 2006 heeft geïmplementeerd in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Warvw), en het daarop gebaseerde Besluit aanvullende veiligheid wegtunnels (Barvw) en de Regeling aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Rarvw). Zo is de Nederlandse wetgeving bijvoorbeeld van toepassing op alle tunnels langer dan 250 meter.[vii] Daarnaast bevat de Nederlandse wetgeving enkele eisen die inhoudelijk strenger zijn dan de Europese eisen.[viii]

In 2013 is het Barwv vervallen en zijn de Warvw en de Rarvw herzien. Thans is de wet- en regelgeving ten aanzien van (brand)veiligheid in tunnels neergelegd in de richtlijn 2004/54/EG, de Warv en de Rarvw. Daarnaast zijn enkele aanvullende regels geformuleerd in de Woningwet, de Wabo en het Bouwbesluit 2012.
Naast de inhoudelijke eisen die voortvloeien uit de bijlage bij de richtlijn, schrijft de Europese richtlijn toepassing van een risicoanalyse voor. Deze risicoanalyse dient te worden toegepast bij iedere nieuw te bouwen of wezenlijk te wijzigen tunnel en is neergelegd in artikel 6.1 van de Warvw.

“Bij nieuwe of aan te passen tunnels is een
risicoanalyse nodig

Hierbij is gekozen voor de norm 0,1/N² per kilometer tunnelbuis per jaar, waarbij N het aantal dodelijke slachtoffers per incident is. Deze norm betekent – logischerwijze – dat een ongeval minder acceptabel is naarmate de gevolgen daarvan groter zijn. Zo mag de kans dat er zich ongevallen voordoen waarbij 100 doden of meer vallen, niet groter zijn dan eens in de 100.000 jaar per kilometertunnel.

Blijkt op basis van de risicoanalyse dat, gezien het ontwerp van de tunnel, de daarin aanwezige tunneluitrusting en het aanwezige verkeer, de kans op een dergelijk ongeval groter is, dan dienen aanvullende maatregelen te worden getroffen.[ix]

Eisen in Bouwbesluit

Een en ander is doorvertaald naar de eisen die voor tunnels voortvloeien uit het Bouwbesluit 2012. Zo bepaalt artikel 2.10 lid 8 van het Bouwbesluit dat een bouwconstructie van een tunnel in het geval van brand niet binnen 60 minuten mag bezwijken en voor zover deze onder open water ligt niet binnen 120 minuten.

Onderzoek bestaande tunnels

Bij bestaande tunnels zal steeds moeten worden onderzocht of wordt voldaan aan de brandveiligheidseisen. Als dit niet het geval is zal (in ieder geval) de tunnelbeheerder (veelal: Rijkswaterstaat) maatregelen moeten nemen, zoals het aanbrengen van hittewerende bekleding in de tunnels.

“Vier tunnels krijgen hittewerende kleding

De minister heeft blijkens haar kamerbrief inmiddels besloten om bij de eerdergenoemde vier tunnels hittewerende bekleding te laten aanbrengen. Een eerste kostenindicatie van deze maatregel bedraagt volgens de minister tussen de 105 en 135 miljoen euro.

Nieuwe tunnelprojecten

Voor lopende projecten en nieuwe projecten moet zeker zijn dat de tunnel bij oplevering voldoet aan de brandveiligheidseisen. Is dit niet het geval dan zal het bevoegd college van burgemeesters en wethouders de voor de opening van de tunnel vereiste vergunning (de ‘openstellingsvergunning’) immers weigeren (artikel 8 Warvw). Deze problematiek speelt onder meer bij de Gaasperdammertunnel in Amsterdam-Zuidoost. Ook daar is besloten tot het aanbrengen van hittewerende bekleding over de volledige lengte van de tunnel (3 kilometer).[x] Kosten van deze maatregel bedragen volgens de minister maximaal 100 miljoen euro.
De kosten van herstel zijn dus aanzienlijk. Volgens de minister is het evenwel niet mogelijk om de kosten die samenhangen met deze herstelmaatregelen te verhalen op de aannemer(s) en/of overige bij het ontwerp en de bouw van de tunnels betrokken partijen. De tunnels zijn volgens de minister gebouwd conform de door Rijkswaterstaat opgestelde richtlijnen en desbetreffende contracten. Dat later duidelijk werd dat in deze richtlijnen genoemde betonsoorten toch niet voldoen aan de eisen voor brandwerendheid, is de betrokken aannemer(s) niet aan te rekenen, aldus de minister.

Verder onderzoek 

De komende tijd zal uit onderzoek moeten blijken wat de precieze omvang is van deze brandveiligheidsproblematiek. In de tussentijd doen opdrachtgevers er goed aan om reeds in de ontwerpfase voldoende aandacht te schenken aan de actuele brandveiligheidseisen en bij de bouw te controleren, met behulp van brandproeven, of ook daadwerkelijk aan deze eisen wordt voldaan.

Mr. H.P.C. (Hugo) Goedegebure is werkzaam bij Lexence advocaten & notarissen (www.lexence.com)

 

Lees ook:
– ‘Onderwerp elke tunnel vooraf aan een brandproef’
– Renovatie Maastunnel van start na grootschalige veiligheidsoefening

 

[i] Brief van minister Van Nieuwenhuizen-Wijbenga (Infrastructuur en Waterstaat) van 9 oktober 2018, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 29296, nr. 34.

[ii] Richtlijn 2004/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-Europese wegennet.

[iii] Artikel 1 lid 1 Richtlijn 2004/54/EG.

[iv] Artikel 1 lid 2 Richtlijn 2004/54/EG. [v] Artikel 3 lid 1 Richtlijn 2004/54/EG.

[vi] Artikel 3 lid 3 Richtlijn 2004/54/EG. [vii] Zie voor een opsomming van punten waar de Nederlandse wetgeving strenger is dan de Europese richtlijn: ‘Tunnelveiligheid verklaard: verwijzingen, achtergronden en ontstaansgeschiedenis van het huidige tunnelveiligheidsdenken in Nederland’, Kennisplatform Tunnelveiligheid, augustus 2018, p. 16.

[viii] Memorie van Toelichting bij Wijziging van de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Kamerstukken II, Tweede Kamer, Vergaderjaar 2012-2013, 33 125, nr. 3), p. 3.

[ix] Memorie van Toelichting bij Wijziging van de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Kamerstukken II, Tweede Kamer, Vergaderjaar 2012-2013, 33 125, nr. 3), p. 3. [x] ‘Beton onveilig bij tunnelbrand: Contract Gaasperdammertunnel opengebroken’, Cobouw 29 augustus 2018.