Zonnepanelen: tweestrijd tussen duurzaamheid en brandveiligheid

Energie uit zon en wind is cruciaal om de doelen uit het Klimaatakkoord te behalen. Bedrijven zien het toepassen van zonnepanelen op bestaande gebouwen als een interessante optie om deze doelstellingen te realiseren. Maar de aanleg van zonnepanelen op daken brengt grote uitdagingen met zich mee als het gaat om wet- en regelgeving, samenwerking, financiën en draagvlak.

De overheid wenst dat Nederland verduurzaamt. Via de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (Bor) lijkt zij dit zonder al te veel maatregelen toe te staan. Zo wordt het opwekken van duurzame energie via zonnepanelen gepromoot en is het plaatsen van zonnepanelen vergunningsvrij (Besluit Omgevingsrecht; bijlage II, hoofdstuk II, vs 6 en bij invoering van de Omgevingswet art.2.29 van het Besluit Bouwwerken Leefomgeving (Bbl)). Dit duidt op een niet-risicovolle ingreep. En vorig jaar maakte minister Jetten voor Klimaat en Energie bekend dat vanaf 2025 nieuwe gebouwen met een groot dakoppervlak verplicht van zonnepanelen moeten worden voorzien (Zonnebrief van 20 mei 2022). De verplichting geldt daarnaast bij ingrijpende renovaties en een vergelijkbare verplichting geldt onder voorwaarden voor bestaande gebouwen, aangewezen door de gemeenten.

Tegelijkertijd haalt diezelfde overheid technische voorschriften aan (waaronder het Bouwbesluit 2012 en PGS 15) waaruit kan worden geïnterpreteerd dat er sprake is van een gevaar dat kan leiden tot brandrisico’s. En er speelt tevens een discussie tussen bedrijfsleven, lokale overheden en Veiligheidsregio’s over het stellen van extra veiligheidseisen aan zonnepalen op het dak, omdat de (brand)risico’s toenemen.

Spagaat

Gebouweigenaren komen hierdoor in een spagaat. Enerzijds wenst de maatschappij verduurzaming en regelt de overheid de installatie van zonnepanelen op daken, waarbij er in het Bouwbesluit 2012 en andere regelgeving geen aanvullende eisen worden gesteld. Anderzijds stellen verzekeraars en lokale overheden (vanuit de Veiligheidsregio of bevoegd gezag) wel aanvullende eisen. Dit geldt voor nieuwe gebouwen, waarbij in het algemeen het inpassen van maatregelen fysiek en economisch meestal goed mogelijk is. Maar aanvullende eisen worden ook gesteld aan bestaande gebouwen waarop zonnepanelen toegepast gaan worden of waarop al vele jaren zonnepanelen worden toegepast. Vergunningverleners kunnen tot de conclusie komen dat er met het plaatsen van de zonnepanelen mogelijke risico’s zijn toegevoegd, waarmee niet meer wordt voldaan aan voorschriften uit het Bouwbesluit 2012. Hierbij wordt dan gerefereerd aan de kapstokartikelen 7.1 en 7.10.

Kapstokartikelen

Het is de vraag of toepassing van deze kapstokartikelen correct is. Uitgangspunt zijn de voorschriften in het Bouwbesluit 2012; toepassen van zonnepanelen mag bijvoorbeeld de brandcompartimentering niet aantasten en branddoorslag/brandoverslag mag niet via het dak (en onderdelen van de zonnepanelen) plaatsvinden.

Maar bij nieuwe ontwikkelingen in de maatschappij lopen bestaande voorschriften en regelgeving vaak achter. En deze kapstokartikelen hebben betrekking op het veilig gebruik van bouwwerken waarin met andere voorschriften uit het Bouwbesluit 2012 nog niet is voorzien.

Zonnepanelen op daken zijn echter niet nieuw, dus waarom is hier dan niet in voorzien? En nu de aanleg van zonnepanelen zelfs verplicht wordt, maakt dat het nog vreemder dat in de wetgeving niet duidelijk wordt aangegeven waaraan deze installaties dienen te voldoen.

Het is dan ook terecht dat hierover vragen worden gesteld. Er worden immers brandbare objecten en elektrische installaties bovenop een pand geplaatst. Bij hoge en grote gebouwen komt er dan nog eens bij dat het repressief optreden van de brandweer een uitdaging vormt door de hoogte en grootte van en toegang tot het dak.

Reflectie

De voorschriften in het Bouwbesluit 2012 bestaan al lang en de doelen van de wetgever ten aanzien van brandveiligheid zijn in de bijbehorende Nota van toelichting (onder 6.5) helder beschreven:

• het voorkomen van slachtoffers (gewonden en doden), en
• het voorkomen dat een brand zich uitbreidt naar een ander perceel.

Behouden van het bouwwerk en voorkomen van economische schade, schade aan het milieu, monumenten of maatschappelijke voorzieningen of belangen zijn geen doelstellingen van dit besluit.

Een complicerende factor is ook dat de inzichten van bijvoorbeeld Brandweer Nederland en verzekeraars sinds 2020-2021 in leidraden en convenanten zijn vastgelegd. Voor nieuwbouw is het mogelijk om hiermee rekening te houden, maar voor bestaande bouw is dat veel moeilijker in te passen.

Bestaande bouw

Bij toepassing van de Handreiking Risicobeheersing, Advies veilige PV-systemen van Brandweer Nederland (december 2020) kan discussie ontstaan, doordat bij bestaande gebouwen bijvoorbeeld dakisolatie kan zijn toegepast die niet aan de eisen voldoet uit deze handreiking. Dit is vanuit veiligheidsperspectief een ongewenste situatie. Maar vervangen van isolatiemateriaal op het dak door onbrandbare varianten heeft een grote financiële impact.

Bij een dergelijke investering rijst de vraag of en in hoeverre deze daadwerkelijk bijdraagt aan de veiligheid. Daarover bestaan twijfels. Gedachten daarbij zijn:

• Aanbrengen van stroken onbrandbaar isolatiemateriaal is op zichzelf een brandgevaarlijke activiteit, omdat opnieuw dakbedekking met branders op het dak moet worden aangebracht.
• De stroken onbrandbare isolatie leiden niet tot een vermindering van de kans op het ontstaan van brand in een omvormer of een zonnepaneel.
• Er is geen garantie dat een strook met onbrandbare isolatie bij brand zal functioneren als een harde brandstop tussen de velden met zonnepanelen. Immers, brandvoortplanting vindt niet alleen via het dak plaats, maar kan ook via straling of convectie plaatsvinden en is daarmee sterk afhankelijk van weersomstandigheden.

Tevens rijst de vraag of de investering in deze maatregel het hoogste rendement heeft qua vergroting van de veiligheid. Of zijn er andere maatregelen denkbaar die een hoger veiligheidsrendement geven? Gedachten daarbij zijn:

• Hoe verhoudt de maatregel zich tot een maatregel die gericht is op de vluchtveiligheid van de mensen?
• Hoe verhoudt de maatregel zich tot een maatregel die gericht is op ontdekken van de brand?
• Hoe verhoudt de maatregel zich tot een maatregel die gericht is op een veilige repressieve inzet door hulpdiensten?

Tegengestelde gedachtegang

Het vinden van antwoorden op deze vragen en gedachten is geen doel op zich. Sterker nog: doordat er zoveel vragen, gedachten en twijfels zijn over de effectiviteit van een maatregel en de werkelijke bijdrage aan veiligheid, ontstaat een tegengestelde gedachtegang. Hebben we met het huidige ontwerp, binnen de huidige mogelijkheden in het bestaande gebouw wellicht het maximum bereikt? Wat zijn de restrisico’s? En zouden we die kunnen accepteren?

Om antwoord te kunnen geven op de vraag of met het huidige ontwerp, binnen de huidige mogelijkheden in het bestaande gebouw het maximum bereikt is, zetten we een paar alternatieven op een rij:

• Geen zonnepanelen op het dak. Dit is eigenlijk geen oplossing als bedrijven willen bijdragen aan het verduurzamen van een gebouw of wanneer het zelfs verplicht wordt. Maar indien discussies tot niets leiden, is dit wellicht een noodzakelijke keuze.
• De zonnepanelen-installatie kan door een willekeurige marktpartij worden geleverd en geïnstalleerd. Bedrijven kunnen daarbij kiezen voor een gecertificeerde en erkende installateur. Daarnaast kan de installatie voldoen aan Scope 12. Dit is een certificatieregeling voor zonnestroominstallaties die bestaat sinds 2020, waarbij een onafhankelijke inspecteur na de installatie periodiek een Scope 12 inspectie uitvoert. Verzekeraars en productdeskundigen hadden namelijk behoefte aan beoordeling van de technische kwaliteit en (brand)veiligheid van zonnestroominstallaties door gecertificeerde bedrijven.

Restrisico’s

Na het nemen van maatregelen blijven er nog steeds zogenoemde restrisico’s over. Dat geldt voor alle gebouwen. Bij een correcte afweging van het begrip ‘restrisico’ zou altijd de kans van optreden meegenomen moeten worden en het effect geduid moeten worden.

Het is denkbaar dat een beginnende brand op het dak zich voortplant en verspreidt in en via de dakbedekking, isolatie en de zonnepanelen, en mogelijk doorslaat naar een brandcompartiment. Hoe snel dat gaat en tot welke brandomvang en effecten dit uiteindelijk zal leiden, is van veel factoren afhankelijk. Het duiden van het restrisico van de brandbare dakisolatie in kwantitatieve zin is daarmee onmogelijk geworden. Het is daarom niet voor niets dat in het ontwerp en de aanleg maximale inspanning wordt verricht en verdedigingslinies zijn opgenomen om ongewenste gebeurtenissen te voorkomen en de effecten ervan te beheersen.

Rol van de overheid

Tot slot willen we nog terugkomen op de rol van de overheid. Enerzijds vraagt zij aan bedrijven om te verduurzamen. Dit wordt gestimuleerd en het plaatsen van zonnepanelen wordt mogelijk zelfs verplicht gesteld. Het plaatsen van zonnepanelen is daarbij onder voorwaarden vergunningsvrij. Niet echt iets wat je zou verwachten van een (bouw)activiteit met veiligheidsrisico’s. Anderzijds stellen lokale overheden vragen en extra voorwaarden.

Het zou daarom goed zijn als de Rijksoverheid duidelijk in regelgeving vastlegt wat zij wettelijk wel en niet accepteert ten aanzien van zonnepanelen op daken. Extra elektrische (buiten)installaties en toevoeging van vuurlast op een moeilijk bereikbare locatie verhogen immers de brandrisico’s en maken brandbestrijding lastig. De vraag is dan of hiermee niet meer wordt voldaan aan de doelstellingen van het Bouwbesluit 2012: veilig vluchten en het beperken van brand. En wegen deze mogelijke risico’s op tegen de maatschappelijke voordelen?

Daarom de oproep aan overheid en politiek: maak keuzes. Accepteren we als maatschappij de extra risico’s van gebouwen met zonnepanelen op het dak, zonder aanvullende maatregelen? Of zijn extra maatregelen nodig, ook bij bestaande gebouwen waarop zonnepanelen zijn of worden aangebracht?

Stefan Ursem, adviseur SAVE, Antea Group

Pascal Kuijten, senior adviseur SAVE, Antea Group

Foto’s: www.pexels.com en Shutterstock