Grip op brandveiligheid

Veel (huur)woningen voldoen niet aan de brandveiligheidseisen. In dit artikel gaan Dieter van Riel en Fabian Willemze in op de verantwoordelijkheid van woningcorporaties hiervoor. Ook geven zij inzicht in een efficiënte werkwijze om doordacht grip op brandveiligheid te krijgen én te houden. De werkwijze is ook van toepassing op andere vastgoedeigenaren.

Er zijn 8,1 miljoen woningen in Nederland (1), waarvan ongeveer 3,3 miljoen huurwoningen. Aan deze woningen worden diverse eisen gesteld, waaronder brandveiligheidseisen. Uit de dagelijkse praktijk blijkt dat een groot deel hier niet aan voldoet. De eigenaren hebben de verantwoordelijkheid om hier actie op te ondernemen. Het blijkt in de praktijk echter een uitdaging om de brandveiligheid van woningen en voor bewoners te verbeteren. Woningeigenaren ervaren de wetten en regels als complex en moeten doorlopend rekening houden met de kosten en baten van brandveiligheidsmaatregelen. Maar hoe kunnen ze de juiste beslissingen nemen op dit gebied, rekening houdend met de invloed van maatschappelijke ontwikkelingen?

Zorgplicht

Gebouweigenaren hebben de zorgplicht (2) om zorg te dragen voor de fysieke leefomgeving. De belangrijke stap om hier invulling aan te geven, is de bepaling of een bouwwerk voldoet aan de brandveiligheidseisen uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) (3). Daartoe kan er een inventarisatie worden gedaan, een brandscan, waarbij de gebreken in kaart worden gebracht. Als een aannemer alle gebreken heeft hersteld dan voldoet de woning aan de vereiste regels. Deze aanpak werkt prima als de woningvoorraad van de eigenaar beperkt is en er voldoende budget beschikbaar is om de gebreken te herstellen.

Als de woningvoorraad groter is, zoals bij veel woningcorporaties het geval is, ligt dit gevoeliger. Zij beschikken niet over onbeperkte financiële middelen en brandveiligheid is niet de enige uitdaging waarmee zij te maken hebben. Ook verduurzaming, toegankelijkheid en sociale kwesties vragen aandacht. Verder staan zij voor de opgave om de woningvoorraad uit te breiden. Het beschikbare budget kan maar één keer worden uitgegeven en woningcorporaties gebruiken het bij voorkeur daar waar het de grootste meerwaarde heeft.

Risicogerichte werkwijze

Bij zowel grote als kleine woningcorporaties constateren we een trend waarbij zij op basis van nieuwe inzichten verder willen kijken dan enkel naar de wettelijke regels. Slechts voldoen aan deze regels betekent niet automatisch dat de situatie veilig is. De bewustwording om ook specifieke (brand)veiligheidsrisico’s te analyseren, groeit.

Deze benadering, de ‘risicogerichte werkwijze’, biedt een completer beeld van de veiligheidssituatie en stelt woningcorporaties beter in staat te beoordelen of er (extra) maatregelen nodig zijn. Men neemt maatschappelijke ontwikkelingen waar, zoals vergrijzing, toenemende zorgdruk en elektrificatie. Dit vereist van woningcorporaties een versneld tempo in het ontwikkelen van een evenwichtige ambitie en beleid op het gebied van brandveiligheid, dat verder reikt dan het voldoen aan de minimale wettelijke vereisten.

Dit vraagt om een doordacht plan, waarin het ambitieniveau en de te realiseren doelen voor de gehele vastgoedportefeuille worden bepaald en vastgelegd. Het plan gaat verder in op de geldende wet- en regelgeving, tekortkomingen, specifieke risico’s en de maatregelen om het gewenste brandveiligheidsniveau te realiseren en in stand te houden.

Brandveiligheidsbeleid

Het plan, een brandveiligheidsbeleid, start met het vastleggen van het ambitieniveau dat bepalend is voor het niveau waaraan de brandveiligheid wordt beoordeeld. In basis komt het neer op het vaststellen van de niet toelaatbare risico’s die de woningcorporatie wil vermijden of beperken. De ondergrens van dit niveau wordt gegeven door de bouwregelgeving, maar het kan verstandig zijn om dit afhankelijk van de aanwezige veiligheidsrisico’s deels te verhogen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het treffen van aanvullende maatregelen in gebouwen waar 65-plussers woonachtig zijn, waarvan bekend is dat ze vaker dan jongeren slachtoffer worden van een fatale woningbrand (4).

Door te zorgen dat het brandveiligheidsniveau aansluit bij de (risico)kenmerken van de bewoners, geven woningcorporaties op risicogerichte wijze al deels invulling aan de zorgplicht. Behalve de risicofactoren van de bewoners is het ook belangrijk om een breder beeld te krijgen van de risico’s die overblijven nadat aan de wettelijke regels is voldaan. Dit betekent dat er rekening moet worden gehouden met de kenmerken van het gebouw, de omgeving, de brandveiligheidsmaatregelen en de mogelijke scenario’s bij een brand. Een risicoanalyse helpt om deze aspecten in kaart te brengen en een passend ambitieniveau te formuleren.

Zoals gezegd is het verstandig om het budget in te zetten daar waar het de grootste meerwaarde heeft. Dat heeft gevolgen voor de aanpak van de brandveiligheid: starten met de gebouwen waar het risico het hoogst is. Vervolgens komt de rest van de voorraad aan de beurt.

Informatiegestuurd budgetteren

Om de gebreken te kunnen herstellen, moet er voldoende budget worden vrijgemaakt. Big Data uit diverse brandveiligheidsprojecten heeft geleid tot meer inzicht in de gemiddelde kosten per type gebouw. Op basis van deze informatie kan vooraf een raming worden gemaakt van de totale opgave. De benodigde budgetten kunnen hierop worden gebaseerd. Door dit te combineren met de bovengenoemde prioritering op basis van de risicoanalyse kan een doorkijk worden gemaakt over meerder jaren. Ook is het verstandig om te bepalen aan welke bestaande of toekomstige projecten de herstelopgave kan worden gekoppeld. Dat is vaak het geval bij verduurzamingsprojecten waarbij brandveiligheid direct kan worden meegenomen. Dit om efficiency te vergroten en overlast voor de bewoners te beperken.

Brandveiligheidsniveau

In het brandveiligheidsbeleid wordt het nagestreefde brandveiligheidsniveau beschreven. Een belangrijk onderdeel is op welk wettelijk niveau er wordt getoetst: bestaande bouw of rechtens verkregen niveau (zie kader).

Bestaande bouw of rechtens verkregen niveau?

Bouwactiviteiten moeten worden uitgevoerd volgens de bouwregelgeving: origineel is het nieuwbouwniveau, aanpassingen moeten voldoen aan het verbouwniveau. Daarna is het bouwwerk onderhevig aan veroudering, waardoor het onder het niveau bestaande bouw kan zakken. In dat geval moeten er aanpassingen worden gedaan om het niveau te herstellen. Helaas werkt dat niet (altijd) zo: uit de dagelijkse praktijk blijkt dat er in het verleden veel gebouwen zijn opgeleverd waarbij de brandveiligheid niet voldeed aan het beoogde niveau. Vervolgens worden aan een gebouw na verloop van tijd aanpassingen gedaan die ook niet voldoen aan het beoogde niveau. Daardoor voldoen veel gebouwen in de praktijk niet aan het theoretische niveau.

Een belangrijke vraag voor een gebouweigenaar is dan ook voor welk niveau wordt gekozen: het bestaande bouwniveau, ervan uitgaande dat er alleen veroudering is ontstaan, of toch het rechtens verkregen niveau? Als men besluit om het niveau van bestaande bouw te hanteren, moet men overwegen of het aanvaardbaar is om uitsluitend te beoordelen op dat lagere bouwniveau. Als wordt gekozen voor het rechtens verkregen niveau, dan wordt het oorspronkelijke niveau in stand gehouden en daarmee de waarde van het vastgoed behouden. Beide niveaus zijn verdedigbaar; het is een afweging voor woningcorporaties om hier een weloverwogen beslissing in te nemen. Een belangrijke overweging die moet worden gemaakt, is dat het niveau bestaande bouw een (te?) laag veiligheidsniveau kent.

Brandscan

Als het brandveiligheidsniveau is vastgesteld en er een prioritering van de gebouwen is gemaakt, dan kan er worden gestart met de voorbereiding van de brandscan. De kwaliteit van de beschikbare tekeningen is hierin leidend. Bij voorkeur wordt gebruikgemaakt van tekeningen waarin alle eisen uit eerdere vergunningen aantoonbaar zijn overgenomen.

Door gebruik te maken van een digitale opnametool voor de brandscan, worden alle gebreken overzichtelijk weergegeven in een rapportageformat, al dan niet voorzien van een kostenraming en/of een herstelprioriteit van het gebrek. Belangrijk is dat de rapportage de informatie levert die noodzakelijk is voor de vervolgstap. De rapportage vormt de input voor de uitvoering. Woningcorporaties gebruiken het rapport om de uitvoering te sturen en te monitoren. Een aannemer gebruikt de informatie om alle gebreken te kunnen herstellen naar het niveau dat wordt nagestreefd.

Herstel van de gebreken

Aannemers kunnen de gerapporteerde herstelmaatregelen afprijzen in een offerte. Er zijn diverse methoden waarop woningcorporaties de uitvoering kunnen controleren. Door middel van een logboek toont de aannemer aan dat de werkzaamheden volgens een gecertificeerde oplossing zijn uitgevoerd. Woningcorporaties kiezen er regelmatig voor om tussentijds een controle uit te voeren om waar nodig tijdig bij te kunnen sturen. Bij een opleverdossier wordt gecontroleerd of alle werkzaamheden volledig en met de juist kwaliteit zijn uitgevoerd. Vervolgens kunnen alle  brandveiligheidsvoorzieningen in de standaardbeheerfase worden opgenomen.

Brandveiligheid in de beheerfase

In het beheer is kennis van – en aandacht voor – brandveiligheid het belangrijkste. Een zorgvuldige overdracht van het opleverdossier naar beheer en onderhoud binnen een woningcorporatie is hierin leidend. Het komt in de praktijk met regelmaat voor dat deze overdracht erbij inschiet of niet goed is ingeregeld in het proces. Hiermee wordt voorkomen dat op termijn de voorzieningen niet meer werken en de woningcorporatie weer opnieuw kan beginnen.

Ook is het van belang dat de gebruikers de brandveiligheidsvoorzieningen kennen, zodat ze deze op de juiste manier kunnen gebruiken. Tevens moeten onderhoudspartijen rekening houden met de brandveiligheid, bijvoorbeeld om doorbraken door een brandscheiding vast te leggen, zodat deze kunnen worden hersteld.

De afspraken over het gebruik, onderhoud en aanpassingen van het gebouw worden vastgelegd, zodat gebruikers, onderhoudspartijen en eigenaren weten wat er van ieder verwacht mag worden. Op deze manier is het voldoende om cyclisch basale conditiemetingen uit te voeren om de status van de brandveiligheid te monitoren.

Conclusie

Een groot deel van de woningen in Nederland voldoet niet aan de brandveiligheidseisen. Dit stelt woningeigenaren, vooral woningcorporaties, voor uitdagingen. Ze beschikken namelijk niet over onbeperkte financiële middelen en worden geconfronteerd met verschillende uitdagingen zoals verduurzaming, toegankelijkheid en sociale kwesties. Woningcorporaties moeten verder rekening houden met maatschappelijke ontwikkelingen zoals vergrijzing, toenemende zorgdruk en elektrificatie, die van invloed zijn op de benodigde brandveiligheidsmaatregelen. Gestreefd wordt naar een risicogerichte benadering van brandveiligheid, omdat enkel voldoen aan wettelijke regels niet automatisch een veilige situatie garandeert.

Ontwikkelen van een doordacht brandveiligheidsbeleid is essentieel, waarbij het ambitieniveau en de te realiseren doelen voor de gehele vastgoedportefeuille moeten worden vastgesteld en vastgelegd. Met een aantal praktische handvatten kan een efficiënte aanpak worden opgesteld, zoals:

• Opstellen van een risicoanalyse om een volledig beeld van de risico’s in kaart te brengen.
• Informatiegestuurd budgetteren.
• Prioriteren: gebouwen met het hoogste risico als eerste inspecteren.
• Een zorgvuldige oplevering om te controleren of alle gebreken juist zijn hersteld.
• Een volledig en juist overdrachtsdossier naar de beheerfase.
• Periodieke basale conditiemetingen om de brandveiligheid te monitoren.

Aandacht voor brandveiligheid in de beheerfase is cruciaal. Een zorgvuldige overdracht naar beheer en onderhoud, kennisoverdracht naar gebruikers, en duidelijke afspraken over gebruik en onderhoud van brandveiligheidsvoorzieningen zijn van belang voor de langetermijnveiligheid van de woningen.

Woningeigenaren, vooral woningcorporaties, worden geconfronteerd met complexe uitdagingen om brandveiligheid in woningen te waarborgen. De nadruk ligt op het belang van een gestructureerde aanpak en doordachte beleidsmatige afwegingen en besluiten.

Dieter van Riel, technisch manager consultancy bij Inprevo

Fabian Willemze, senior consultant bij Inprevo

Literatuur

1. www.volkshuisvestingnederland.nl/
2. https://wetten.overheid.nl/BWBR0037885/2024-01-01/0
3. https://wetten.overheid.nl/BWBR0041297/2024-01-01
4. https://nipv.nl/wp-content/uploads/2022/02/20150428-factsheet-vergrijzing-en-brandveiligheid-deelrapport-1.pdf