Dr. Marieke Kluin promoveerde eind 2014 op haar proefschrift ‘Optic compliance’ aan de TU Delft. Hierin schetste ze het beeld over de naleving en handhaving van wet- en regelgeving in de Nederlandse chemische industrie. En dan blijkt dat de zwaarste categorie risicobedrijven de Brzo-regelgeving gebrekkig naleven.
Handhaving van de wet- en regelgeving in de chemische industrie is complexe en weerbarstige materie. Veel bedrijven overtreden de regels in meer of mindere mate en aan de andere kant is moeilijk aantoonbaar welk effect overheidstoezicht en handhaving hebben op het risicogedrag van ondernemingen. Een greep uit de bevindingen van Dr. Marieke Kluin. Zij promoveerde in november aan de TU Delft op haar proefschrift ‘Optic compliance’ over naleving en handhaving van wet- en regelgeving in de Nederlandse chemische industrie.
Brzo-regelgeving
Het onderzoek van Kluin spitste zich toe op vijftien bedrijven in Rotterdam-Rijnmond, die vallen onder de Brzo-regelgeving (Besluit rampen en zware ongevallen). Het Rijnmondgebied, als grootste industriële cluster van Nederland, telt ook het grootste aantal Brzo-ondernemingen in ons land. Bedrijven die vanwege de aard van hun processen en producten een risico vormen voor de omgeving en daarom een robuust veiligheidsbeleid moeten voeren. Hoe geven de Brzo-bedrijven en de regelgevende en toetsende overheden invulling aan hun verantwoordelijkheden? En welke factoren spelen een rol bij het wel of niet voldoen aan de regels door bedrijven? Marieke Kluin onderzocht vanuit het vakgebied rechtshandhaving de interactie tussen Brzo-ondernemingen en inspecteurs tijdens inspecties. Een bijzondere benadering, want onderzoeken naar milieu- en veiligheidsregelgeving hebben doorgaans vooral een technische insteek.
Gezamenlijke inspecties
“Het Rijnmondgebied was vanuit wetenschappelijk oogpunt een interessante onderzoeksomgeving, omdat hier drie diensten intensief samenwerken bij de Brzo-inspecties”, reflecteert Marieke Kluin. “De Milieudienst DCMR, de Inspectie SZW en de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond; drie diensten met verschillende achtergronden en culturen en ook verschillende inspectiebelangen. Nederland is in dat opzicht internationaal uniek, omdat het het enige land in Europa is waar dergelijke gezamenlijke inspecties worden gehouden.”
Brzo
Om de wisselwerking tussen de inspecteurs en de Brzo-ondernemingen te onderzoeken, liep Marieke Kluin mee tijdens negentien fysieke inspecties bij vijftien bedrijven. Dat fysieke deel van haar onderzoek vond plaats tussen 2009 en 2012, maar de voorafgaande literatuurstudie besloeg de periode vanaf 1999 tot en met 2011. Het bestuderen van handhavingsdossiers van een groot aantal Brzo-ondernemingen gaf de onderzoeker inzicht in meer dan tien jaar regelnalevend gedrag van Brzo-bedrijven. De branche vindt de onderzoeksresultaten achterhaald en herkent zich niet in de conclusies die Kluin trekt. Die conclusies liegen er niet om.
Wet- en regelgeving
“Geen enkel geïnspecteerd bedrijf voldeed volledig aan de wet- en regelgeving”, stelt de promovenda vast. “Vier bedrijven konden worden gecategoriseerd als ‘maatschappelijk verantwoorde ondernemingen’, aangezien deze bedrijven vanuit morele overwegingen wettelijke regels naleven. Als een overtreding werd geconstateerd, werd deze meestal snel opgelost en uit de waarnemingen tijdens inspecties gaven de bedrijven de indruk proactief met veiligheid bezig te zijn. Bij de overige tien Brzo-bedrijven was sprake van soms forse tekortkomingen. Overtredingen waarvoor ook sancties werden opgelegd, zoals bestuurlijke dwangsommen en het tijdelijk stilleggen van installaties. Het onderzoek schetst een verontrustend beeld van de nalevingscultuur bij sommige bedrijven. Vooral omdat we hier praten over de zwaarste categorie risico-industrieën, waar incidenten grote gevolgen kunnen hebben voor de veiligheid binnen en buiten de onderneming. Dat legt een zware verantwoordelijkheid op de schouders van de directies en managers van die bedrijvencategorie.”
Vierdeling
En die verantwoordelijkheid wordt lang niet altijd vanzelfsprekend genomen, ontdekte Kluin. Zij deelde op grond van haar bevindingen de vijftien geïnspecteerde bedrijven in vier categorieën in. Ten eerste de maatschappelijk verantwoorde ondernemers, die veiligheid op alle niveaus goed verankeren in hun bedrijfsvoering. Vier onderzochte bedrijven kregen dit predikaat, al lieten ook zij soms steekjes vallen. Ten tweede de ‘onfortuinlijke’ ondernemingen, bedrijven die het ontbreekt aan financiële middelen of kennis om de veiligheid up-to-date te houden conform de Brzo-normen (één bedrijf). Dan zijn er als derde categorie de roekeloze ondernemingen, die onwetend of onverantwoord handelen en het nut van wet- en regelgeving niet inzien (zes bedrijven). Ten slotte de ‘calculerende ondernemingen’, volgens Kluin de gevaarlijkste categorie.
Inspectie
“Want deze bedrijven zijn zich bewust van het feit dat ze de regels omzeilen, vaak vanuit bedrijfseconomische overwegingen. Zij zien overheidsinspecteurs vooral als lastige bemoeials van buiten en werken uitsluitend reactief. Ze reageren wel met maatregelen ná incidenten, maar zullen niet op eigen initiatief proactief beleid voeren om risico’s te minimaliseren. Illustratief daarvoor is een letterlijke uitspraak van een manager die ik tijdens een inspectie hoorde: ‘Wij ondernemen alleen actie als we daartoe door de overheid worden gedwongen.’ De vier bedrijven die ik ‘calculerend’ zou willen noemen, waren stuk voor stuk grote ondernemingen met meer dan 250 medewerkers en soms al een lange staat van dienst op handhavingsgebied. In de vorm van ernstige overtredingen en ook zware sancties.”
Naleven
In haar promotieonderzoek zocht Marieke Kluin het antwoord op de vraag in hoeverre toezicht en handhavingsprocessen de regelnaleving bij Brzo-plichtige bedrijven beïnvloeden. Hebben inspecties een preventief of afschrikkend effect? En leiden opgelegde sancties tot een betere nalevingscultuur? Zij onderzocht via een vragenlijst ook wat de perceptie van werknemers in de Brzo-bedrijven is van wet- en regelgeving en van het optreden van de inspecteurs in de bedrijven.
Sanctie
Kluin: “De hoofdconclusie van mijn onderzoek is dat handhaving en naleving van de Brzo-regelgeving een complexe aangelegenheid is. Dat hangt ook samen met de interactie tussen de bedrijven en de inspecteurs. Bedrijfssituaties zijn heel verschillend, net als de achtergronden en de kennis van de inspecteurs en de wijze waarop zij inspecties uitvoeren. Medewerkers die de vragenlijst hebben ingevuld, ervaren sommige inspecteurs als meedenkend en bereid tot overleg, terwijl anderen overkomen als rigide en bestraffend. Die stijlverschillen bepalen mede hoe een bedrijf inspecties interpreteert en hoe de samenwerking en de informatie-uitwisseling tijdens de inspectie verloopt. Door de gevonden verschillen is het moeilijk situaties met elkaar te vergelijken en is het ook niet eenvoudig om het effect van overheidsingrijpen via handhaving objectief te meten.”
Eén van de constateringen die Kluin deed is dat inspectiediensten soms terughoudend zijn bij het opleggen van zware sancties, waardoor handhaving door bedrijven vaak als ‘mild’ wordt gezien. Daardoor missen inspecties het preventieve effect, dat zou moeten uitgaan van de zichtbare aanwezigheid van overheidsdiensten op het terrein en hun kritische beoordeling van het veiligheidsbeleid.
Nalevingscultuur
De promovenda vat samen dat haar onderzoek geen eensluidend antwoord heeft gegeven op de vraag wat het effect van inspecties en sancties is op het regelnalevend gedrag van Brzo-ondernemingen. Wel heeft de studie veel inzicht gegeven in de factoren die invloed hebben op de nalevingscultuur bij bedrijven, zoals de genoemde sociale interactie tussen de bedrijven en de Brzo-inspecteurs.
Vervolgonderzoek
Marieke Kluin pleit voor een landelijk vervolgonderzoek naar het effect van overheidsinspecties en handhaving en voor een landelijke handhavingsstrategie. Dat laatste is sinds 2013 al gerealiseerd. Verder vindt zij dat er in administratieve zin nog wel wat te verbeteren is bij de inspectiediensten. Zo worden bijvoorbeeld overtredingen en tekortkomingen die tijdens de inspectieperiode al worden opgelost niet altijd in de inspectieverslagen opgenomen. Dat maakt het volgens Kluin lastig om over een periode van meerdere jaren de nalevingscultuur van een bedrijf te volgen en eventuele recidive bij overtredingen vast te stellen.
