Het gelijkwaardigheidsbeginsel uit het Bouwbesluit 2012 betekent dat bij specifieke wettelijke voorschriften alternatieve maatregelen kunnen worden genomen. Welke kansen en uitdagingen biedt dat voor de praktijk van brandveiligheid?
Door: Lynsey Dubbeld
Het Bouwbesluit 2012 en de bijbehorende Rijksvisie op brandveiligheid geven in de praktijk ruimte om voorschriften te vervangen door alternatieven die leiden tot een gelijkwaardige – of zelfs betere – brandveiligheid. Zo kan een beperkte BHV-capaciteit worden gecompenseerd door compartimenten kleiner te maken. Of mag een compartimentering ruimer dan in het Bouwbesluit staat omschreven als er een automatische blusinstallatie is geplaatst.
Ron van der Aa, consultant bouw & installatie van NEN en lid van het College Gelijkwaardigheid Energieprestatie bij het Bureau Controle en Registratie Gelijkwaardigheid (BCRG), ziet het gelijkwaardigheidsbeginsel in het Bouwbesluit 2012 als een stimulans voor innovatie. “Artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012, dat gaat over de gelijkwaardigheid van alternatieve toepassingen, is een basisuitgangspunt in het Bouwbesluit. Daarmee laat het Bouwbesluit zien dat de wettelijke voorschriften niet de enige weg zijn die een partij kan volgen om aan de wettelijke eisen te voldoen. Een norm is er natuurlijk niet voor niets: die is gemaakt door en voor de BV Nederland. En een norm is niet statisch, maar wordt ook niet dagelijks herzien. De dynamiek van normen is niet in lijn met de dynamiek van de dagelijkse praktijk, die voortdurend innovatieve of verbeterde producten ontwikkelt. Een producent die nieuwe producten op de markt wil brengen, wil deze dan ook beoordeeld en gewogen zien op productspecifieke prestaties. Het gelijkwaardigheidsbeginsel in het Bouwbesluit schept daarvoor de mogelijkheden.”
Johan Koudijs (DGMR): “Het gelijkwaardigheidsbeginsel biedt kansen om in te kunnen spelen op nieuwe bouwmethoden.”
Nieuwe bouwmethoden
Johan Koudijs, voorzitter van de Adviescommissie Toepassing en Gelijkwaardigheid Bouwvoorschriften (ATGB) en directeur van adviesbureau DGMR, vult aan: “Het gelijkwaardigheidsbeginsel biedt producenten, architecten, projectontwikkelaars en andere bouwpartijen kansen om in te kunnen spelen op nieuwe bouwmethoden, die bijvoorbeeld de energiezuinigheid of schoonheid van een gebouw vergroten, zonder dat ze hoeven wachten op wijzigingen in de regelgeving.”
COMMISSIE ATGB
De Adviescommissie Toepassing en Gelijkwaardigheid Bouwvoorschriften (ATGB) is in 2009 door de toenmalige minister van Wonen, Wijken en Integratie ingesteld om te adviseren bij geschillen over de toepassing van de bouwregelgeving. De commissie buigt zich op verzoek van een burger, ondernemer of overheidsorganisatie over een concrete casus waarbij verschil van inzicht bestaat over het gebruik van alternatieve maatregelen voor de wettelijke voorschriften. De uitspraken van de commissie zijn niet bindend, maar wel gezaghebbend: als het geschil uiteindelijk toch nog in de rechtszaal belandt dan zal de rechter zeker rekening houden met het advies van de ATGB. Een groot deel van de adviezen van de ATGB wordt geanonimiseerd gepubliceerd. In 2017 maakte de commissie tot nu toe dertien adviezen openbaar.
Bewijs
Vanuit zijn rol bij het BCRG ziet Van der Aa uiteenlopende manieren waarop de markt gebruik maakt van het gelijkwaardigheidsbeginsel. “In het Bouwbesluit staan de eisen waar een bouwwerk aan moet voldoen en normen over bijvoorbeeld energieprestaties (en de bepalingsmethode daarvoor) waarmee aangetoond kan worden dat men aan de eisen voldoet. Er zijn altijd wel partijen die constateren dat de specificatie van hun product niet in de norm is opgenomen, of die een product hebben ontwikkeld dat volgens hen een betere prestatie levert dan in de norm staat. In die gevallen kunnen zij een verzoek tot gelijkwaardigheid indienen, waarin zij de gelijkwaardigheid onderbouwen, onder andere op basis van een extern onderzoek van een gecertificeerd bureau.
Ron van der Aa: “De dynamiek van normen is niet in lijn met de dynamiek van de dagelijkse praktijk.”
Het college beoordeelt of een gelijkwaardigheidsverklaring wordt afgegeven. Alle gelijkwaardigheidsverklaringen zijn – net als de kwaliteitsverklaringen – te vinden in de BCRG-database. Of het nu gaat om zonnepanelen, cv-ketels, warmtepompen of andere producten die van invloed zijn op de energieprestatiecoëfficiënt (EPC) van een nieuw gebouw. Voor het bevoegd gezag – in de regel de gemeentelijke dienst Bouw & Woningtoezicht – fungeert de gelijkwaardigheidsverklaring als bewijs dat in beginsel aan de normen van het Bouwbesluit wordt voldaan.” In de kern geldt het systeem dat voor de toetsing van energieprestaties wordt gehanteerd ook voor brandveiligheid.
Investeringen
“Er is wel een belangrijk verschil”, aldus Van der Aa. “BCRG verleent gelijkwaardigheidsverklaringen over producten, zoals cv-ketels, die vervolgens in allerlei projecten toegepast worden. De toetsing van de gelijkwaardigheid van brandveiligheidsmaatregelen is primair gericht op concrete projecten: het bevoegd gezag beoordeelt in een specifieke situatie of sprake is van gelijkwaardigheid.” Uitgangspunt bij het bepalen van gelijkwaardige alternatieven is dat alle genomen maatregelen in balans zijn en samen een voldoende mate van brandveiligheid opleveren. De maatregelen kunnen te maken hebben met de organisatie, de techniek en het gebouw – of een combinatie hiervan.
“Ik durf wel te beweren dat er nauwelijks bouwprojecten zijn die géén beroep hebben gedaan op gelijkwaardigheid, als je er van uit gaat dat elke afwijking van de prestatie-eisen in het Bouwbesluit onder artikel 1.3 valt”, vertelt Koudijs. “Kleine afwijkingen, zoals een overschrijding van de maximaal toelaatbare loopafstand van een vluchtroute, komen eigenlijk in alle bouwplannen voor zonder dat de toetser dit ziet als normovertreding. Maar ook als je gelijkwaardigheid definieert in termen van alternatieve oplossingen die expliciet zijn onderbouwd, zien we regelmatig afwijkingen van de regelgeving. Voor een traditionele grondgebonden woning is dit natuurlijk niet vaak aan de orde. Maar zeker bij complexe gebouwen wordt in vrijwel elk project wel gelijkwaardigheid ingezet.”
“Zeker bij complexe gebouwen wordt in vrijwel elk project wel gelijkwaardigheid ingezet
Niet gratis
Ook in de wereld van klimaatbeheersing en energiebesparing wordt veel gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een beroep te doen op het gelijkwaardigheidsbeginsel, signaleert Van der Aa. “Producenten weten BCRG goed te vinden. Een aanvraag kost een producent of leverancier natuurlijk tijd en geld. Aan het onderzoek dat bij de aanvraag moet worden ingediend, zijn kosten verbonden. En ook de behandeling van de aanvraag door de commissie is niet gratis. Maar als een product vervolgens goed in de markt wordt gezet dan zijn deze kosten heel snel terugverdiend.”
De Zorg Brandveilig
Volgens een inventarisatie van De Zorg Brandveilig, een programma waarmee de zorgsector samen met de brandweer aan een risicogestuurde aanpak van integrale brandveiligheid werkt, wordt het gelijkwaardigheidsbeginsel nog weinig toegepast in de zorg. Zorginstellingen zouden bang zijn voor aansprakelijkheid als er toch iets mis gaat. Daarnaast zou er onduidelijkheid bestaan over wat gelijkwaardige maatregelen precies inhouden. De brandweer, gemeenten en zorgorganisaties hebben soms verschillende opvattingen over hoe en wanneer gelijkwaardigheid bereikt wordt. Met als gevolg dat organisaties onnodig extra maatregelen nemen, hetgeen leidt tot extra investeringen in brandveiligheid.
“De brandweer, gemeenten en zorgorganisaties hebben soms verschillende opvattingen over hoe en wanneer gelijkwaardigheid bereikt wordt
Van der Aa herkent de meningsverschillen over de praktische uitwerking van het gelijkwaardigheidsbeginsel. “Over producten die ter toetsing worden voorgelegd aan BCRG vindt soms een stevige discussie plaats tussen voor- en tegenstanders. Het onderzoek dat de aanvrager van een gelijkwaardigheidsverklaring moet overleggen, geeft hierover niet altijd uitsluitsel. Over het precieze effect van de toepassing van een maatregel kan nu eenmaal verschillend geoordeeld worden.”
Meer kennis nodig
Volgens Koudijs ontstaan ook discussies doordat het partijen ontbreekt aan voldoende kennis over wat een gelijkwaardige maatregel precies is. “Dat begint met basiskennis van brandveiligheid, maar ook met kennis van de wettelijke eisen en de daarin aangewezen bepalingsmethoden. Voor het goed kunnen toepassen van gelijkwaardigheid is het vaak ook nodig dat je weet waar de regels vandaan komen. Wat is de grondslag om af te wijken van de wettelijke normen? Gelijkwaardigheid vraagt om een deugdelijk onderbouwing. In onze commissie moeten we nog te vaak vaststellen dat die ontbreekt, wat ertoe leidt dat de gelijkwaardigheid tekortschiet. Tegelijkertijd zien we dat de gelijkwaardigheid soms pas geaccepteerd wordt als bij wijze van spreken 110 procent van het vereiste niveau wordt gerealiseerd. Zowel bij aanvragers als bij toetsers is meer kennis nodig. Ik ben ervan overtuigd dat meer kennis leidt tot een betere brandveiligheid zonder dat de kosten daarvoor verder oplopen.”
Openheid
De inzet op gelijkwaardige maatregelen heeft ook met andere uitdagingen te maken. Het proces om een gelijkwaardig alternatief te vinden, kost tijd, kennis en creativiteit. Daarnaast levert de toepassing van innovatieve maatregelen kennis op die vervolgens in het beoordelingsproces gedeeld wordt. Van der Aa: “Sommige partijen houden nauwlettend in de gaten wat hun concurrenten doen. Dan is het spannend om openheid te geven in een hele serie van indicatoren die met een nieuw product van doen hebben. Ook al zijn de stukken die BCRG ontvangt altijd vertrouwelijk.”
“Het proces om een gelijkwaardig alternatief te vinden, kost tijd, kennis en creativiteit
De adviezen van de ATGB, die geanonimiseerd worden gepubliceerd, zijn altijd voorzien van de standpunten van de aanvrager(s) en een – vaak uitgebreide – beschouwing van de commissie daarop. Koudijs: “We doen dat om onze adviezen ook voor de rest van Nederland bruikbaar te maken. De toolbox die de praktijk ter beschikking staat voor het onderbouwen van gelijkwaardigheid, is nog (te) beperkt. Er moet vaak nog veel in detail worden onderzocht om verder te komen en deze onderzoeken zijn vaak complex en kostbaar. Toch zijn alle casussen uniek. Dat is een gevolg van het feit dat je niet voor één specifiek onderdeel, bijvoorbeeld de grootte van het brandcompartiment, met gelijkwaardigheid bezig kan zijn zonder de samenhang met andere aspecten in de gaten te houden. Om bij het voorbeeld van compartimentering te blijven: een groter compartiment heeft misschien langere vluchtwegen – en zelfs als daaraan wordt voldaan, worden in een groot compartiment in potentie meer mensen bedreigd door een brand. Je moet dus altijd naar het totaalplaatje van de specifieke situatie kijken om een goede afweging te maken.”
Katalysator voor innovatie
Voor De Zorg Brandveilig is het stimuleren van kennisdeling binnen de sector een belangrijke pijler. Zo gaf Meander Medisch Centrum, een topklinisch ziekenhuis met zeven locaties in Amersfoort en omgeving, voor het programma een kijkje in de keuken bij de nieuwbouw van de hoofdlocatie in Amersfoort. Daarbij is gekozen voor een aantal gelijkwaardige maatregelen. Het ziekenhuis wilde bijvoorbeeld om praktische redenen geen brandwerende deuren in de eenpersoonkamers. In plaats daarvan zijn in de gangen zogenoemde stripecoils opgehangen, een soort flappengordijn dat bij een rookmelding uit het plafond naar beneden komt. Een win-win-situatie, want het gordijn houdt rook tegen én het ziekenhuispersoneel kan er snel een bed of rolstoel doorheen duwen.
“Het gelijkwaardigheidsbeginsel is een goed uitgangspunt dat ruimte biedt aan de markt om met alternatieven te komen die nog niet in de normen staan beschreven. Daarmee is het een katalysator voor innovatie”, concludeert Van der Aa. “Want als een nieuw product betere prestaties levert dan de maatregelen die in de norm staan beschreven, dan bestaat er een gremium om die prestaties gewaardeerd te krijgen.”
Gelijkwaardigheids- en kwaliteitsverklaringen
De gelijkwaardigheidsverklaring die ondernemers kunnen aanvragen bij het Bureau Controle en Registratie Gelijkwaardigheid (BCRG) is een schriftelijke verklaring waarmee wordt aangetoond dat alternatieve systeemkeuzen en/of producten die in het kader van de vigerende toetsingskaders niet worden gewaardeerd, ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu bieden. Bouw- en woningtoezicht toetst met behulp van de gelijkwaardigheidsverklaringen in de BCRG-database of een bouwmateriaal of bouwdeel voor een nieuwbouwproject voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit.
De kwaliteitsverklaringen die BCRG ook afgeeft, is een verklaring dat een product bepaalde eigenschappen heeft die bepaald zijn conform een algemeen geaccepteerde norm of bijlage van een norm. In het kader van de Energie-Indexmethodiek of EPC-berekening gaat het dan om eigenschappen of productkarakteristieken die gebruikt kunnen worden in die berekeningsmethodieken. Denk aan energiebesparing en CO2-reductie.
<<Lees ook: Herziene NEN 6090 biedt meer ruimte reductie brandwerendheidseisen>>
<<Lees ook: Richtlijn brandveilige staalconstructies met sprinklers gepubliceerd>>
