De paradox haalt regelmatig de nieuwsheadlines; gebouwen die voldoen aan de wettelijke brandveiligheidseisen kunnen nog steeds tot de grond toe afbranden. Echte brandveiligheid en schadebeperking vinden dan ook niet alleen hun basis in overheidsregelgeving, maar ook op de tekentafel van de architect. Maar dan moeten opdrachtgevers wel expliciet eisen stellen aan de brandveiligheidsprestaties van hun gebouw en dat gebeurt lang niet altijd.
Er ligt dus een uitdaging voor de advies- en bouwsector. Hoe brandveilig is de gebouwenvoorraad van Nederland eigenlijk? Stof voor discussie onder leiding van Daan Jansen van Royal HaskoningDHV, tijdens een rondetafelgesprek dat Brandveilig.com belegde met experts uit de brandveiligheidssector, de bouw en de advocatuur Nederland doet het internationaal niet slecht qua brandveiligheid, als het aantal dodelijke brandslachtoffers als maatstaf wordt genomen. Toch, met jaarlijks gemiddeld zeventig doden, zo’n duizend gewonden, grote milieuschade en maatschappelijke schade door hoge zorgkosten en verlies van gebouwen en goederen, is er ook nog veel te verbeteren. Maar brandveiligheid heeft ook zijn prijs, weten architecten, projectontwikkelaars en gebouweigenaren als geen ander. Het draait allemaal om bewustwording, afweging van belangen en keuzes. En daarbij speelt het beschikbare budget voor een bouwproject vaak een leidende rol.
Beperkingen Bouwbesluit
Om met het thema bewustwording te beginnen: slechts weinig mensen weten dat het Bouwbesluit, het wettelijk framework voor brandveilig bouwen, alleen eisen stelt voor veilige ontvluchting en bescherming van belendingen. “De overheid ziet het kennelijk niet als zijn taak eisen te stellen voor maatregelen die bijdragen aan het behoud van het gebouw”, zegt Erik Gierman van Severijn Hulshof Advocaten. “De gedachte bij gebouweigenaren is: als we aan de regelgeving voldoen, is het goed. En als het gebouw afbrandt, dekt de opstalverzekering de schade wel. Dat is maar deels waar, want in gecompartimenteerde gebouwen beperkt de brandhaard zelf zich vaak wel tot één ruimte, maar rook en roet verspreiden zich door het hele pand. Rook en roet geven veel hinder en schade en de gevolgschade is vaak groot. Juist die gevolgen vallen geheel of ten dele buiten de dekking. Pas dan beklagen gebouweigenaren zich erover dat niet goed is nagedacht over schadebeperking in geval van brand in hun gebouw.”
De conclusie is dat schadebeperking geen wettelijke basis heeft en dat gebouweigenaren voor extra brandveiligheidsmaatregelen te rade moeten gaan bij een deskundig adviseur en de architect van hun project moeten vragen het gebouw op brandbestendigheid te ontwerpen. “Ik maak dat in mijn praktijk als architect vrijwel nooit mee”, stelt architect Peter van de Putte. “Opdrachtgevers vragen mij niet expliciet om een ontwerp dat is gebaseerd op schadebeperking. Ze staan onvoldoende stil bij de gevolgen van een brand. Brandveiligheid is niet het leukste aspect van mijn werk, maar als architect ben ik dienstverlenend en met verantwoordelijkheidsgevoel bezig voor mijn opdrachtgevers, dus zorg ik ervoor dat mijn ontwerpen voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit. Ik adviseer mijn opdrachtgevers ook om zo mogelijk een goede brandveiligheidsadviseur in te schakelen. Vooral voor kleine opdrachtgevers kan het beperkte budget daarvoor echter een belemmering vormen.”
Ruud van Herpen van Nieman Raadgevende Ingenieurs vindt de geringe aandacht voor schadebeperking merkwaardig. Hij stelt vast dat er al jaren een sterke trend is naar duurzaam bouwen en duurzaam gebouwbeheer, waarmee bedrijven zich positief en ‘groen’ willen onderscheiden. “Gelet op die ontwikkeling is het vreemd dat we nog steeds toestaan dat gebouwen volledig afbranden, waarbij kostbare materialen en inrichting verloren gaan en ook het milieu fors wordt belast. Bovendien moeten gebouwgebruikers en hun proces op dat moment ergens anders gehuisvest worden, voor zover dat mogelijk is. Met een brandbestendig gebouw beperk je die effecten en toon je aan maatschappelijk en bedrijfseconomisch verantwoord bezig te zijn.”
Desondanks schrikt de investering af, meent zijn collega Jacco Huijzer: “Brandveiligheid heeft een prijs en de hoge kosten vormen een drempel. Het is een keuze of gebouweigenaren genoegen nemen met het minimale veiligheidsniveau dat de wet eist, of dat zij allerlei extra voorzieningen in het ontwerp vragen die dan wel de schade beperken maar ook veel meer kosten. Als het beschikbare budget leidend is voor het gebouwontwerp is de keuze snel gemaakt.”
De discussiedeelnemers zijn het erover eens dat we voor betere waarborgen voor schadebeperking bij gebouwbranden niet bij de wetgever moeten zijn, maar dat het aankomt op overtuigingskracht van deskundige brandveiligheidsadviseurs in het planproces. Zij moeten bouwers en gebouweigenaren overtuigen van de meerwaarde van risicogericht ontwerpen en bouwen versus de minimale overheidsregels. “We willen graag voor in het proces aan tafel zitten met de projectontwikkelaar”, betoogt Roy Senden van Brand Veiligheids Inspecties. “Dan kunnen we maximaal aandacht geven aan effectieve maatregelen en voorzieningen voor preventie en brandbeheersing. Maar in dat stadium zitten wij doorgaans niet aan tafel, omdat brandveiligheid voor de opdrachtgever een sluitpost is.”
Aansprakelijkheid
De deelnemers doken ook in de juridische aspecten van brandveiligheid in relatie tot het ontwerp. Het Burgerlijk Wetboek zegt dat aannemers twintig jaar lang aansprakelijk zijn voor constructieschade aan een bouwwerk. Zou die aansprakelijkheid ook voor architecten moeten gelden voor ontwerpfouten met betrekking tot brandpreventie?
Architect Peter van de Putte zegt zich daarvoor wel verantwoordelijk te voelen. “Brandveiligheid is immers een van de randvoorwaarden van een ontwerp, omdat het moet voldoen aan het bouwbesluit. Dus ook als het niet benoemd is, ben ik verantwoordelijk. Als echter door de opdrachtgever een brandveiligheidsplan van een adviseur wordt aangeleverd, ligt de verantwoordelijkheid vanaf dat moment bij de adviseur en de opdrachtgever.”
Roy Senden ziet hier een valkuil, want bij grote projecten zijn niet zelden meer adviseurs betrokken en die blijken niet altijd dezelfde taal te spreken. “Als de ene adviseur een kostbare watermistinstallatie adviseert en een tweede adviseur zegt dat zo’n installatie helemaal niet nodig is, dan is de keuze voor de opdrachtgever makkelijk.”
Eisen aan het ontwerp kunnen worden gesteld via een brandveiligheidsrapport, dat de overheid voor bepaalde gebouwtypen eist als onderbouwing voor de vergunningverlening. De gespreksdeelnemers stellen vast dat de opdrachtgever of de toezichthoudende overheid de architect soms bedelft onder papier met de opdracht ‘er maar wat van te maken en de eisen uit het brandveiligheidsrapport over te nemen in het ontwerp’. Als dan vanuit budgettaire of andere overwegingen bepaalde eisen niet worden overgenomen, hangt het volgens Erik Gierman af van de houding van de toezichthouder of een bouwplan wel of niet wordt goedgekeurd. “Hoe scherp is de inspecteur op de eisen? Een punt van aandacht nu het toezicht op de bouw de komende jaren flink op de schop gaat als gevolg van de aankomende Wet kwaliteitsborging in de bouw. Toetsing van bouwplannen moet dan door de markt zelf worden betaald en geregeld.”
Of een gebouw brandveilig is, hangt overigens van meer af dan alleen het bouwkundig ontwerp. Het expertpanel buigt zich over de BIO-maatregelen, de mix van bouwkundige, installatietechnische en organisatorische aspecten die samen het brandveiligheidsniveau bepalen. Knelpunten liggen vaak juist op het organisatorisch niveau, stelt Roy Senden vast. “Als Inspectie-Instelling komen we nog wel eens situaties tegen in ultramoderne gebouwen die net in gebruik zijn genomen, maar waar de organisatie nog totaal niet is ingeregeld en afgestemd op de installatietechnische brandveiligheid. Bijvoorbeeld een zorggebouw, waar het brandbeveiligingsconcept voorschrijft dat het nevenpaneel van de brandmeldinstallatie op een bemande zusterpost moet zijn geïnstalleerd. Maar door veranderingen in het zorgproces zit daar vaak niemand meer. Als je het totale brandbeveiligingsconcept van die instelling inspecteert voor certificering, zouden we in zo’n geval geen certificaat mogen afgeven. Ook organisatorische zaken zoals goede noodprocedures en een BHV-organisatie wegen mee bij de beoordeling van een gebouw op brandveiligheidswaarborgen.”
Daan Jansen ziet een achterliggende oorzaak voor de genoemde casus. Het komt in zijn ogen door het feit dat sommige grote bouwprojecten zoals een ziekenhuis worden geleid door een bouwdirectie, die slechts verantwoordelijk is voor de bouwfase en niet voor de beheerfase na oplevering. “Na de ingebruikname komen andere mensen aan zet qua verantwoordelijkheid voor brandveiligheid. Maar vaak is de ontwerper vanuit de beginfase nog de enige die weet hoe alles in elkaar zit, welke keuzes zijn gemaakt en welke gevolgen de ontwerpkeuzes hebben voor de invulling door de organisatie.”
Een oplossing om ontwerp, bouw en gebruiksfase te integreren en zo de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid in één hand te houden is er wel. Ruud van Herpen wijst op het zogenaamde ‘design-build-maintain contract’, waarbij een projectontwikkelaar een gebouw ontwerpt en bouwt en vervolgens voor bijvoorbeeld 25 jaar verantwoordelijk is voor het facilitaire beheer, inclusief het handhaven van het brandveiligheidsniveau. “Dit is een nog vrij nieuwe contractvorm in de bouw, maar wel een met veel voordelen wat betreft het bewaken van het brandveiligheidsniveau en het vastleggen van de verantwoordelijkheden. In de traditionele benadering zit er een grote kloof tussen de ontwerpfase en de beheerfase. Dat zijn twee gescheiden werelden. Die worden via een design-build-maintain contract samengebracht. Dan liggen verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid bij één en dezelfde partij.”
Brandwerendheid en onderhoud
Twee stellingen ter afronding van de verkenning naar brandveilig bouwen hebben betrekking op bedrijven die brandwerende voorzieningen monteren en op het beheer en onderhoud van brandpreventiesystemen en automatische blusinstallaties. Zou de overheid bedrijven die slecht werk leveren bij brandwerende applicaties in de bouw moeten beboeten? En zou de overheid een degelijk beheer- en onderhoudsregime voor brandbeveiligingsinstallaties wettelijk moeten verplichten om de veiligheid te waarborgen?
Wat het laatste punt betreft: die plicht is er al. De overheid eist in bepaalde gebouwen gecertificeerde brandbeveiligingsinstallaties en die dienen dan ook conform de certificeringseisen jaarlijks te worden onderhouden en geïnspecteerd, soms zelfs met een hogere frequentie. Die beheer- en inspectie-inspanning hoort trouwens ook tot de zorgplicht van elke ondernemer. En het is die zorgplicht waarop de wetgever in het veranderende stelsel van het bouwtoezicht een steeds grotere nadruk legt.
Over de eerste stelling heeft Jacco Huijzer zijn twijfels. Dan komt de bal toch weer bij de overheid te liggen, terwijl de aankomende Wet kwaliteitswaarborg de verantwoordelijkheid nu juist bij de markt legt. Brandwerende applicaties, zoals doorvoeren en deuren in brandscheidingen en kleppen in ventilatieschachten blijken sowieso een moeilijk domein, waarin de effectiviteit van de voorzieningen moeilijk is vast te stellen. Huijzer durft de stelling aan dat geen enkel bestaand gebouw qua brandwerende voorzieningen op scheidingen volledig aan de eisen voldoet.
Ruud van Herpen stelt het nog wat scherper: “Brandwerende doorvoeren en aansluitingen in compartimentscheidingen creëren vaak schijnveiligheid, omdat de certificering van die voorzieningen plaatsvindt op basis van geconditioneerde starre testsituaties in een onderzoekslaboratorium. Een gebouw waarin een brand woedt, wijkt daarvan zodanig af dat de prestaties van de doorvoeren en aansluitingen nadelig worden beïnvloed. Het is dus maar de vraag hoe brandwerend geteste voorzieningen in de praktijk zijn. Dit probleem ondervang je niet met certificering.”
Roy Senden voegt daaraan toe dat alle componenten van een brandwerende scheidingswand afzonderlijk worden getest en gecertificeerd en nooit in samenhang. Daarvoor bestaan simpelweg geen goede methodieken, maar daarom is het ook lastig om een uitspraak te doen over de functionaliteit en prestaties van het geheel. Senden vraagt zich ook af hoe ver we eigenlijk moeten gaan met doorontwikkelen van testmethodieken en certificering en met het stapelen van eisen voor brandveiligheid in het algemeen. Er gaat veel geld om in de brandveiligheidsmarkt, maar wordt dat wel doelmatig besteed, gelet op het relatief geringe jaarlijks aantal branddoden?
Zijn Nederlandse gebouwen brandveilig?
Het is een mooie brug naar een afronding rond de vraag: hoe brandveilig zijn Nederlandse gebouwen? De panelleden stellen vast dat brandveiligheid vooral een kwestie is van subjectieve beleving en dat het brandveiligheidsbeleid welvaart- en incidentgedreven is. Na een spraakmakende brand met slachtoffers of veel schade zoekt de publieke opinie naar schuldigen en roept de politiek dat strengere maatregelen nodig zijn. Vooral parkeergaragebranden zijn doorgaans goed voor veel ophef. Aan de andere kant is het dan weer vreemd dat woningbranden met dodelijke slachtoffers in de categorie kwetsbare en minder zelfredzame ouderen geen massale maatschappelijke verontwaardiging oproepen. Ofwel: is brandveiligheid eigenlijk wel zo’n sterk issue in de samenleving? Waar zou de focus moeten liggen van het overheidsbeleid en de markt? Wat kan er nog beter?
Nee, Nederlandse gebouwen zijn beslist niet onveilig in geval van brand. Dat geldt in ieder geval voor grote utiliteitsgebouwen zoals kantoren, want daar vallen eigenlijk nooit slachtoffers. Roy Senden vat samen dat Nederland in de afgelopen 40 jaar aantoonbaar veel brandveiliger is geworden, dankzij de inspanningen van de regelgevende overheid en de brandveiligheidsbranche die veel energie steekt in productinnovatie. Maar honderd procent veiligheid is een utopie.
Dagvoorzitter Daan Jansen vat samen dat de toegenomen veiligheid kennelijk vooral op het conto van de installatiebranche komt, omdat uit de discussies blijkt dat aan installatietechnische brandveiligheid een grotere betrouwbaarheid wordt toegekend dan aan bouwkundige brandveiligheid. “Ook dat is een kwestie van geld”, aldus Jansen. “Want fabrikanten in de installatiebranche hebben een commercieel belang en hebben een flink budget te besteden aan productinnovatie. En wat betreft de overheid, die zou in dit dossier meer mogen sturen op het domein waar de grootste brandveiligheidsrisico’s liggen. De maatschappij verandert, de bevolking vergrijst en kwetsbare mensen met beperkte mobiliteit wonen langer thuis. In die categorie vallen de meeste brandslachtoffers.”
Advocaat Erik Gierman vat zijn kijk als jurist samen: “Honderd procent veiligheid creëren is ene vrijwel onmogelijke opgave. We zouden eens een principiële discussie moeten voeren over welke risico’s we als samenleving acceptabel vinden en hoe ver we moeten gaan met maatregelen om alle vormen van onveiligheid uit te sluiten.”
Door Rob Jastrzebski. Dit artikel is verschenen in Brandveilig.com Magazine van december 2016
